当前位置:首页 >> 创建学习型机关 >> 正文
监督法学习提纲——学法资料七(李小白)
来源:本站 时间:2013/9/3 浏览量:

监督法学习提纲——学法资料七

 

——区人大常委会创建学习型机关学法系统培训

 

主讲人:区人大常委会办公室主任  李小白

  题:认真学习,深刻领会,严格执行监督法

  间:201372日(星期二)

  点:区人大常委会机关202会议室

 

   一、《监督法》制定的经过及重大意义

立法权和监督权是宪法赋予人民代表大会及其常务委员会的两项重要职权。这两项职权的行使,都需要有相应的法律使之规范化、程序化。对立法权的行使,立法法已经做了规定。但对于监督权的行使,截止监督法出台之前还缺乏统一的法律规范。因此,制定监督法,对于人大依法履行监督职权、加强监督工作、促进依法行政和公正司法很有必要。经过20年的千呼万唤,《监督法》终于闪亮登场。

   《中华人民共和国各级人民代表大会常务委员会监督法》于2006827日由十届全国人大常委会第二十三次会议通过,国家主席胡锦涛于同日签署主席令予以公布,自200711日起施行。

   制定监督法的工作,从上个世纪80年代中期六届全国人大开始酝酿到2006年出台,历经七届、八届、九届、十届全国人大,前前后后经历了20年的磨砺,历次全国人民代表大会共收到222件关于制定监督法的代表议案,参与联名代表共计达4044人次,可以说是“20年磨一剑”,《监督法》制定可谓历经风雨、步履蹒跚、千呼万唤、千锤百炼。历时这么长,主要是因为这部法律的政治性很强,它涉及我国的政治制度和国家制度,涉及如何处理好加强人大监督与坚持党的领导的关系,与支持“一府两院”依法行使职权的关系,这些都是非常重大的问题。这就需要通过实践、认识,再实践、再认识这样一个过程来积累经验,统一思想。《监督法》制定的过程,大体可以分为三个阶段:

    第一阶段:从1986年─1990年,酝酿研究阶段。监督法的制定工作,早在六届全国人大期间就开始酝酿研究。19859月,全国人大常委会办公厅的一份调查报告,反映了地方人大工作特别是监督工作中遇到的一些问题和困难。根据全国人大常委会有关领导同志的意见,全国人大常委会办事机构组织力量,到各地就人大工作问题做了进一步的调查,并于19868月起草了关于加强人大工作几个问题的文件。从1986年到1990年初,全国人大常委会办事机构开始系统搜集、整理了有关各级人大常委会及国外代议机构开展监督工作的情况、经验、案例等方面的大量材料,为起草监督法做准备。

    第二阶段:从1990年─2002年,组织起草阶段。《监督法》是从1990年开始起草的。19903月党的十三届六中全会通过的《关于加强党同人民群众联系的决定》中,建议全国人大常委会拟定实行工作监督和法律监督的监督法。根据中央的要求,19905月,七届全国人大常委会成立监督法起草小组,开始监督法的第一轮起草工作。经过几个月调研,199010月,起草小组拟出了《中华人民共和国全国人民代表大会及其常务委员会监督法(草案)》,共689条。这个草案所规范的是全国人大及其常委会的监督工作,没有规范地方人大的监督工作。因为各方面意见分歧较大,1990年的《监督法(草案)》只在全国人大常委会党组讨论了一下,并没有进入立法程序。

从上个世纪80年代的中后期开始,一些地方人大在监督工作方面做了许多新的探索和尝试,创造了执法检查、代表评议“一府两院”的工作、对人大及其常委会选举、任命的干部进行述职评议、执法责任制和“个案监督”等多种新的监督形式。从1992年全国人大常委会开始进行执法检查工作。这些工作都为新一轮监督法的起草工作提供了经验。

七届、八届全国人大常委会就制定监督法继续做着努力,到199610月,八届全国人大常委会党组关于起草人大监督法的请示经党中央批准后,新一轮监督法的起草工作全面启动。经过近一年的紧张工作,七易其稿,于19978月完成了《中华人民共和国全国人民代表大会和地方各级人民代表大会监督法(内部试拟稿)》。这个试拟稿共10116条,与1990年的内部修改稿相比,它不仅对全国人大及其常委会的监督工作作了规范,而且对地方各级人大的监督工作也都作了规范,特别是对地方人大在监督工作中创造的一些做法作出了初步规范。

九届全国人大常委会对加强人大监督和制定监督法的工作十分重视。在李鹏委员长的主持下,全国人大常委会先后于199912月制定了《关于加强中央预算审查监督的决定》,20002月制定了《关于加强经济工作监督的决定》,并于19998月、10月两次审议了《关于对审判、检察工作中重大违法案件监督的决定(草案)》。这既是监督法起草工作的阶段性成果,也为监督法草案的最终形成打下了良好的基础。

19997月,九届全国人大常委会第三次成立监督法起草小组,开始第三轮起草工作。经过三年多努力,完成了《中华人民共和国全国人民代表大会和地方各级人民代表大会监督法(草案)》。这个草案,既有监督权力的规定,又有监督程序的规定,除部分条款外,绝大多数内容现行法律都有规定。

    第三阶段:从2002年─2006年,审议通过阶段。真正进入立法程序是2002年。20028月,监督法草案首次提请九届全国人大常委会第二十九次会议审议。从审议和各方面意见看,普遍认为制定监督法十分必要,但对监督法草案的一些重大问题意见分歧较大。

    十届全国人大常委会高度重视监督法的制定工作。20048月,十届全国人大常委会第十一次会议再次进行了审议。在这次审议中,意见分歧仍然较大,但形成了两点共识:一是认为人大监督工作要从中国的国情出发,必须坚持党的领导的原则,必须坚持集体行使职权的原则,必须坚持依法办事的原则。二是建议继续认真研究,总结实践经验,进行积极探索,为立法创造条件。此后,全国人大常委会又进行了大量深入、细致的调查研究工作。200510月,吴邦国委员长在长沙主持召开召开7省人大常委会负责人座谈会,在听取意见后,对草案修改工作发表了重要讲话。2006年4月、5月,王兆国、盛华仁副委员长主持召开四个座谈会,分别听取了各省(区、市)和各部门对草案修改稿的意见。

党中央对制定监督法高度重视。中央政治局常委会于200311月、200512月和20065月先后三次听取全国人大常委会党组的专题汇报,就修改监督法草案总的指导思想、原则、思路等重大问题,认真地进行了讨论研究,对加强人大监督工作与坚持党管干部原则的关系、与维护我国司法制度的关系提出了明确的意见,为进一步修改好监督法草案指明了方向。20066月,胡锦涛总书记在中南海怀仁堂亲自主持召开党外人士座谈会,专门就监督法草案修改稿同各民主党派中央、全国工商联负责人以及无党派人士坦诚交谈,征求意见。  

2006624,十届全国人大常委会第二十二次会议对监督法草案进行了第三次审议,将监督法的调整范围确定为各级人大常委会的监督工作。

    8月27十届全国人大常委会第二十三次会议进行了第四次审议,到会的161位常委会组成人员,监督法以155票赞成,1票反对,5票弃权,获得通过。

    监督法从酝酿到颁布,自1987年到2006年,前前后后经过几届人大,历时20年,经过认识、实践、再认识、再实践的漫长过程。监督法的颁布实施是我国人大制度建设史上的里程碑。可以说,《监督法》是集体智慧的结晶,是在高度民主的基础上高度集中的产物,体现了党的正确主张与人民共同意志的统一。关于监督法颁布的重大意义,胡锦涛总书记讲了“四个有利于”:⑴有利于坚持和完善人民代表大会制度,更好的发挥人民代表大会制度的特点和优势;⑵有利于健全人大监督机制;⑶有利于促进依法行政、公正司法;⑷有利于推进社会主义民主政治的制度化、规范化和程序化。

二、《监督法》的基本精神

()《监督法》的立法原则

确定正确的立法原则,是提高立法质量的重要保证,也是统一思想认识的前提条件。制定《监督法》总的原则是:以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导,贯彻党的十六大和党的十六届三、四、五中全会精神,以宪法为依据,坚持走中国特色社会主义政治发展道路,把坚持党的领导、人民当家作主和依法治国有机统一起来,坚持从我国国情和实际出发,区别不同情况作出规定:对实践经验比较成熟的加以深化、细化,作出具体规定;对实践经验尚不成熟的又需要作出规定的,作出原则规定,为进一步改革留下空间;对缺乏实践经验,各方面意见不完全一致的,暂不作规定,待条件成熟时再作补充完善。如“是否设立宪法审查委员会”、“如何进行质询和特定问题调查”、“可对什么范围的官员启动罢免和撤职程序”等,都存在尖锐争论。

按照这个原则制定的《监督法》共分948条,主要包括三部分内容:第一部分主要是讲人大常委会行使监督权的原则,体现在第一章“总则”里;第二部分主要是讲人大常委会行使监督权的方式,体现在第二─八章里;第三部分是附则。《监督法》的基本精神集中体现在“总则”一章中。

(二)《监督法》的调整范围

   《监督法》只规范各级人大常委会的监督工作。也就是说,只有各级人大常委会的监督工作才适用监督法。主要基于两点考虑:其一,各级人大和县级以上各级人大常委会都有对“一府两院”的监督权,但人民代表大会与人大常委会的具体监督职权有所不同。人民代表大会主要是听取和审议“一府两院”的工作报告,审查和批准国民经济和社会发展计划与计划执行情况的报告、预算与预算执行情况的报告。从广义的监督来说,审议工作报告,有肯定的地方,有批评的意见,也是监督;审查计划、预算,最后要决定、要批准,就包括了监督。但是,各级人大每年通常只开一次会,不可能对“一府两院”工作实施经常性的监督。依据宪法的有关规定,对“一府两院”工作实施经常性监督的职权是由人大常委会行使的。

其二,这些年各地为加强人大监督工作所进行的探索和需要加以规范的,也集中在如何加强和完善人大常委会对“一府两院”工作的监督问题上。因此,确定本法只规范人大常委会的监督工作,较为切合实际。

    那么,人大代表个人能不能到地方进行视察、调查研究?对此,全国人大常委会委员、全国人大法律委员会副主任委员乔晓阳说:“这个问题是由我国的代表法来规范的,代表法规定人大代表一般都通过人大常委会组织进行集体的视察,但是代表个人也可以持代表证进行视察或调研。”

    (三)人大常委会行使监督权应当遵循的原则

根据宪法和有关法律的规定以及各级人大常委会的多年实践经验,监督法把各级人大常委会行使监督权的原则,规定为“五个坚持”。

1、坚持中国共产党的领导的原则

中国共产党是中国特色社会主义事业的领导核心,是执政党。人大的各项工作包括监督工作都要有利于加强和改善党的领导,有利于巩固党的执政地位,把坚持党的领导、人民当家作主和依法治国有机结合起来,其中最重要、最根本、最关键的是坚持党的领导。

监督法第三条规定:“各级人民代表大会常务委员会行使监督职权,应当围绕国家工作大局,以经济建设为中心,坚持中国共产党的领导,坚持马克思列宁主义、毛泽东思想、邓小平理念和‘三个代表’重要思想,坚持人民民主专政,坚持社会主义道路,坚持改革开放。”这条规定是人大常委会行使监督权必须坚定不移予以遵循的指导思想和政治原则。人民代表大会制度是党领导、支持、保证人民当家作主,实现党对国家和社会事务领导的政权组织形式。坚持党的领导,是做好人大一切工作的首要前提和根本保证。各级人大常委会要始终自觉地接受同级党委领导,贯彻党委的决策部署,紧紧围绕中心、服务大局,依法行使监督权,把坚持党的领导、人民当家作主和依法治国有机结合起来。人大常委会党组要发挥政治领导核心作用,常委会全年开展监督工作的计划安排,及时向党委请示;专项工作报告的审议意见、法律法规执法检查报告等监督工作的主要情况以及重要意见、建议,及时向党委报告;监督工作遇到重大问题,特别是涉及“一府两院”行使职权、开展工作过程中存在的突出问题,应当及时报告党委协调解决;需经主任会议审议的包括监督方面的重要问题,党组要先行研究,把握好原则和方向;充分发挥常委会组成人员和机关干部中的党员带头作用,切实贯彻党委意图,依照法定程序实现党的主张和人民意志的统一。

2、坚持依法行使监督权的原则

国家机关严格依法办事,是依法治国的内在要求,它不仅有利于维护法律的尊严和权威,而且可以为广大人民群众起到示范和带头作用。

严格依法办事,包括两层含义:一是要严格依照法定的权限办事,即职权法定;二是要严格依照法定的程序办事,即程序法定。所谓职权法定,一方面是国家机关的职权必须由宪法和法律规定,限于宪法和法律规定的范围内,越权违法、越权无效;另一方面是宪法和法律规定的国家机关的职权,国家机关必须认真履行,切实负起责任,失职违法、失职问责。所谓程序法定,就是国家机关行使职权必须严格遵循法律规定的程序,程序违法无效。

人大及其常委会的监督权是宪法和法律赋予的,离开了宪法和法律,人大监督就失去了法律依据。是否需要行使监督权,如何行使监督权都要以法律为准绳。只有坚持依法监督,监督才能有权威性和法律效力。

⑴、人大常委会应当在宪法和法律规定的职权范围内行使监督权,维护宪法规定的国家机关之间的职权分工。

我国的政体是人民代表大会制度,不是“三权鼎立”,在人民代表大会统一行使国家权力的前提下,对行政机关、审判机关、检察机关的职权又有明确划分。人大与“一府两院”的关系,既有监督又有支持,既要依法监督,又不代表行政权、审判权、检察权。从人大常委会与政府的职权划分来说,人大常委会通过听取和审议政府专项工作报告、执法检查等形式,抓住政府工作中人民群众反映比较集中的带有普遍性、倾向性的问题,进行监督,促进依法行政,但并不直接处理具体问题。从人大常委会与法院、检察院的职权划分来说,依据宪法规定,法院、检察院依法独立行使审判权、检察权,人大常委会不能代替“两院”办理具体案件(个案)。人大常委会对“两院”工作的监督,重点是解决审判工作、检察工作中群众反映强烈、带有共性的问题,如告状难、执行难、赔偿难、刑讯逼供、超期羁押、错案不纠、司法不公等,通过听取和审议讲“两院”专项工作报告,执法检查等形式,督促司法机关完善内部监督制度,解决共性问题,促进公正司法。这样做,既能发挥人大常委会依法监督“一府两院”工作的职能,增加监督实效,又能保障“一府两院”依法正确行使职权。对监督检查中发现的问题,应责成“一府两院”依法正确行使职权。对监督检查中发现的问题,应责成“一府两院”予以处理解决,人大常委会不直接处理或直接办案,不能侵犯或代替其他国家机关的职权。人大常委会对“一府两院”工作进行监督,应当是尽职不越位、决定不处理、监督不代办的关系。人大与“一府两院”都是党领导下的国家机关,虽然分工不同,但工作的出发点和目标是一致的,都是为了维护国家和人民的根本利益。所以人大既要依法实施监督。又要支持“一府两院”行使职权。这一原则贯穿了监督法的始终,在多个条文中都有体现。

⑵、监督的主体、对象和内容范围必须符合宪法和法律的规定。

行使监督权的主体是人大常委会。根据宪法和法律规定,国家权力机关的监督权,只能由各级人大及其常委会行使,而不能由其他任何组织和个人行使。监督法第二条第一款规定:“各级人民代表大会常务委员会依据宪法和有关法律的规定,行使监督职权。”由于监督法仅规范各级人大常委会依法行使监督权,因此,这里讲的行使监督权的主体,是指各级人大常委会。委员长会议或者主任会议负责处理人大常委会的重要日常工作,根据法律规定,其职权是程序性而不是实体性的,它不能代替人大常委会作出具有法律效力的决议或决定,不能成为人大行使监督权的主体。人大各专门委员会是代表大会的常设工作机关,主要职权是在人民代表大会闭会期间,在人大常委会的领导下研究、审议和拟定并提出有关问题的议案,参与或承担人民代表大会及其常委会交办的有关具体工作。监督法中有不少条文涉及到专门委员会在监督工作中的职责和作用,如监督法第二十三条第二款规定:“常务委员会执法检查工作由本级人民代表大会有关专门委会员或者常务委员会有关工作机构具体组织实施。”但必须明确,专门委员会只是协助人大常委会行使监督权,而不是法律上的监督权主体。至于各级人大代表、人大常委会组成人员参加视察、执法检查、调研以及其他监督的活动,是其依法履行职责的一部分,个人并不能成为监督权主体。

监督的对象是“一府两院”。监督法第五条规定:“各级人民代表大会常务委员会对本级人民政府、人民法院和人民检察院的工作实施监督、促进依法行政、公正司法。”根据本条规定,人大常委会监督的对象主要是“一府两院”,即本级人民政府、人民法院和人民检察院,以及这些国家机关中由人大及其常委会选举或任何的国家机关工作人员。在法律监督中,监督的对象还包括下级人大及其常委会。

监督的内容是工作监督和法律监督;监督的范围是国家和地方事务中那些带有根本性、长远性的重大事项。这是由国家权利机关的性质和地位决定的。彭真同志曾经讲过:“重大原则问题,该管就管,少一事不如多一事;日常工作问题,不必去管,多一事不如少一事。”人大常委会的监督,是一种全局性的监督,如果事无巨细,样样都管,就会分散精力,造成监督难以真正到位,甚至干扰“一府两院”的正常工作。

⑶、人大常委会应当按照法定的程序行使监督权。

从我国宪法对人大常委会职权的规定来看,无论是对规范性文件的法律监督,还是对“一府两院”履行职责的工作监督,人大常委会的监督权都有着充分的宪法依据和法律依据,实践中的突出问题是监督的程序不够完善,而各地方在探索中的做法又不尽一致,需要相应的法律使监督权的行使规范化、程序化。因此,监督法把规范重点放在完善监督的形式和程序上。监督法第二条第二款规定:“各级人民代表大会常务委员会行使监督职权的程序,适用本法;本法没有规定,适用有关法律的规定。”监督法从第二章到第八章,分别规定了不同的监督形式和适用程序,使人大常委会依照法定程序行使监督权有了明确的法律规范。

依法定程序行使监督权,要克服“重实体,轻程序”的意识。不能把程序单纯理解为实体的实现工具或手段,更不能认为只要实体得以实现,程序无所谓。监督法着重于确立和完善监督权行使的程序性规定,不但是为了使人大常委会行使监督权有了具体的程序性规定,有法可依,使监督权得以落实;同时也是因为,人大常委会行使监督权的合法性、权威性在很大程度上是由恰当的程序所赋予的,是监督权行使程序良好运作的结果。可以说,监督权涉及的是人大常委会的职能和权力问题,而监督权行使的程序,则是权力实现和职能发挥的具体过程,程序本身也是具有正当性和合理性,只有严格依法定程序办事,人大常委会对“一府两院”的监督才能做到既不失职,又不越权。

3、坚持民主集中制,遵循集体行使职权的原则

宪法第二条规定:“中华人民共和国的国家机构实行民主集中制的原则。”在民主集中制原则基础上,我国宪法规定了两种责任制,即集体负责制和首长负责制。

监督法第四条规定:“各级人民代表大会常务委员会按照民主集中制的原则,集体行使监督职权。”各级人大及其常委会行使职权,实行集体负责制,由全体组成人员集体讨论,按照少数服从多数的原则,集体作出决定。常委会每个组成人员的地位和权利平等,任何人都没有特殊的权利,集体讨论、集体决定、集体承担责任。需要说明的是,常委会组成人员参加视察、专题调研、执法检查等活动,虽然是一种带有监督性质的活动,但不能直接处理问题,如果发现“一府两院”的工作存在问题的,应当通过一定的法律程序,向有关部门提出建议、批评或意见,由本级人大常委会或者有关主管部门督促有关单位解决问题、改进工作。

4、坚持接受人民代表大会监督的原则

人民代表大会设立常务委员会,人民代表大会常务委员会是人民代表大会的常设机关,是人民代表大会闭会期间行使国家权力的机关,它对本级人民代表大会负责并报告工作,接受其监督。监督权是宪法、法律赋予人大常委会的一项重要职权。人大常委会行使监督职权的情况,与人大常委会行使其他法定权力一样,应当向本级人民代表大会报告并接受监督,各级人民代表大会有权改变或者撤销其常务委员会的不适当的决定。为此,监督法第六条规定:“各级人民代表大会常务委员会行使监督职权的情况,应当向本级人民代表大会报告,接受监督。”另外,监督法的第十四条、第二十条、第二十七条等条文规定,人大常委会在具体监督工作中的有关报告及处理情况等,要向本级人民代表大会代表通报,这一方面是为了保障代表对人大工作的知情权,同时也便于人民代表大会监督常委会的工作。

5、坚持公开原则

监督法第七条规定“各级人民代表大会常务委员会行使监督职权的情况,向社会公开。”这是我国法律首次明确规定人大常委会行使监督权的公开原则。

人大行使监督权,要接受人民群众的监督,这是由我国人民代表大会的性质和地位所决定的。我国宪法规定,国家的一切权力属于人民,人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会。为了保证人民代表大会代表人民的利益,按照人民的意志决定问题,宪法和法律规定,各级人大对人民负责,受人民监督。在这个意义上,人大常委会行使监督权,对“一府两院”进行监督,应当把行使监督权的情况向人民公开,以使人民能够了解人大常委会监督工作的情况。可以说,公开原则是保证人大常委会的监督符合人民的意志、代表人民的利益,同时也把人大常委会的监督工作置于人民的监督之下的重要保障。人大常委会只有加强与人民群众的联系,自觉接受人民群众的监督,才能真正代表人民的意愿,人大的工作才有坚实的群众基础,并保持蓬勃生机和旺盛活力。人大常委会对“一府两院”的监督,除非涉及到国家秘密,或者涉及到具体案件中的商业秘密、个人隐私、未成年人保护等依法应当保密、不宜公开的以外,其他有关监督的内容、监督的议题和方式、程序,作出的决议或决定,以及“一府两院”对监督的反馈等,都应当公开。将人大常委会行使监督权的情况向人民公开,既保证了人民的知情知政权,也是人大常委会保持同人民群众的联系,倾听人民群众的意见,接受人民群众监督的重要方面,体现了人民对人大常委会工作的监督,是建设社会主义民主政治的重要内容。

根据监督法的规定,常务委员会听取和审议专项工作报告的年度计划,经委员长会议或者主任会议通过,印发常务委员会组成人员并向社会公布(第八条第二款);常务委员会听取的专项工作报告及审议意见,人民政府、人民法院或者人民检察院对审议意见研究处理情况或者执行决议情况的报告,向本级人民代表大会代表通报并向社会公布(第十四条第二款);常务委员会听取的国民经济和社会发展计划执行情况的报告、预算执行情况报告和审计工作报告及审议意见,人民政府对审议意见研究处理情况或者执行决议情况的报告,向本级人民代表大会代表通报并向社会公布(第二十条第二款);常务委员会年度执法检查计划,经委员长会议或者主任会议通过,印发常务委员会组成人员并向社会公布(第二十三条第一款);常务委员会的执法检查报告及审议意见,人民政府、人民法院或者人民检察院对其研究处理情况的报告,向本级人民代表大会代表通报并向社会公布(第二十七条第二款)。这些条文,使监督法第七条规定的公开原则得以细化和落实到具体的监督工作中。

三、人大监督的主要形式

 监督法总结我国各级人大常委会过去行使监督权采取行

之有效的方式,在第二章到第八章中将人大常委会的监督方式概括规定为以下七种:听取和审议“一府两院”的专项工作报告、对计划和预算执行情况的监督、法律法规实施情况的检查、规范性文件的备案审查、(从实际工作来看,这四个方面构成了人大常委会经常性监督工作的主要内容)、询问和质询、特定问题调查、撤职案的审议和决定。

(一)、关于听取和审议“一府两院”的专项工作报告

    1听取和审议“一府两院”的专项工作报告是人大常委会对“一府两院”工作进行监督的主要形式

    听取和审议专项工作报告,也就是工作评议,有利于更好地体现人大常委会监督的特点和优势。在监督法制定前的二十来年人大监督工作的实践中,各级人大及其常委会对“一府两院”工作的监督形式进行了积极的探索。其中,地方人大常委会在对政府工作的监督上,大体形成了“述职评议”和“工作评议”两种做法。制定监督法,如何总结这些监督工作的实践经验,是各方面关注的一个问题。经过深入的调查研究,反复比较研究,大家比较一致认为,两种形式的探索实践,都为制定好监督法提供了积极有益的经验,但比较而言,开展工作评议,更能体现人大常委会监督的特点,更能发挥人大常委会监督的优势,也有利于发挥“一府两院”的工作积极性、主动性。第一:开展工作评议,可以把对工作的监督和对人的监督有机地统一起来。 实践证明,紧紧围绕关系改革发展稳定大局和群众切身利益的问题(如“三农”问题、义务教育、环境保护、安全生产、拆迁补偿等),开展对政府专项工作的评议,社会各界普遍关注,常委会组成人员也都比较熟悉,能提出不少中肯的意见和建议,评议有深度,可以增强人大监督工作的针对性和实效性。同时,评议专项工作,把对有关主管领导干部的工作业绩和存在问题寓于其中,实际上也体现了对他们的监督,并有助于党委及其组织部门对干部的考察,这样就把对工作的监督和对人的监督结合起来了。20065月,中央政治局在听取全国人大关于监督法立法汇报时提出,党委组织部门要与人大常委会建立起联系、沟通的工作制度,把人大常委会对“一府两院”工作的审议意见,作为评价、使用干部的一项重要依据。对工作做得好的,给予提拨使用;对工作做得差的,及时加以调整。这样做,既能坚持党管干部的原则,又能更好地发挥人大常委会的监督作用。

    第二:工作评议,不仅可以评议本级政府及其组成部门,还可以评议政府直属机构和在本行政区域内的上级垂直领导机构。根据宪法和有关法律规定,地方人大负有保证宪法、法律、法规和上级人大及其常委会决议在本行政区域内执行的职责。政府直属机构和在本行政区域内的上级垂直领导机构的领导人,虽然不由本级人大常委会任命,但他们的社会管理职能如果属于本级政府的职责范围,本级人大常委会当然可以就这些机构工作范围听取和审议政府的专项工作报告。

第三、工作评议,可以围绕关系改革发展稳定大局和群众切身利益、社会普遍关注的重大问题进行评议,并且可以就这些问题反复多次地开展工作评议,一抓到底,不出成效不罢休,而不必是否要都人人评一遍,使监督工作更加具有针对性和实效性。

  监督法为何没有规定个案监督内容?

  监督法规定,人大常委会对人民法院、人民检察院工作的

监督,主要是采取听取和审议“两院”专项工作报告、执法检查等形式。对于人们普遍关注的个案监督问题没有包括在内。

 杨景宇说,这些年各地为加强人大常委会对本级法院、检

察院工作的监督,进行了探索和实践。在这个问题上,关键是处理好人大监督与法院、检察院依法独立行使审判权、检察权的关系。

    我国的政体是人民代表大会制度,在人民代表大会统一行使国家权力的前提下,对行政机关、审判机关、检察机关的职权又有明确划分,它们分工不同,目标是完全一致的。依据宪法和有关法律的规定,法院、检察院依法独立行使审判权、检察权,人大常委会对“两院”工作的监督,主要是通过听取和审议“两院”专项工作报告、执法检查等形式,督促司法机关完善内部监督制度,重点解决审判工作、检察工作中群众反映强烈、带有共性的问题,促进公正司法。

“这样做,既能发挥人大常委会依法监督‘两院’工作的职

能,增强监督实效,又能保障法院、检察院依法独立行使审判权、检察权。”

    杨景宇说,至于人大代表和人民群众向人大常委会反映的涉法涉诉问题,从各地方的实际做法看,由人大专门委员会、人大常委会工作机构,或由主任会议及分管副主任转交“两院”依法处理,作为启动“两院”内部监督机制的一个渠道,起了积极作用。有些地方称其为“个案监督”。由于这种做法不是由人大常委会集体行使监督权,因此,实际上并不是“个案监督”,而属于处理信访的工作问题,监督法对此没有作规定。

    2、确定听取和审议专项工作报告的原则和途径

    人大常委会选择听取和审议“一府两院”的哪些专项工作报告,能不能有针对性,这对人大常委会增强监督“一府两院”工作的实效非常重要。

    《监督法》第八条规定,各级人大常委会每年选择若干关系改革发展稳定大局和群众切身利益、社会普遍关注的重大问题,有计划地安排听取和审议本级“一府两院”的专项工作报告,并将计划向社会公布。这一规定明确了人大常委会确定听取和审议专项工作报告的原则。

    人大常委会确定听取和审议“一府两院”的专项工作报告,根据下列途径反映的问题确定:⑴本级人大常委会在执法检查中发现的突出问题;⑵本级人大代表提出的建议、批评和意见集中反映的问题;⑶本级人大常委会组成人员提出的比较集中的问题;⑷本级人大专门委员会、常委会工作机构调查研究中发现的突出问题;⑸人民来信来访集中反映的问题;⑹社会普遍关注的其他问题。从这些途径确定的监督内容来看,都是人民群众普遍关注的。比如政府工作中的“三农”问题、义务教育、医疗卫生、环境保护、安全生产、社会保障、拆迁补偿等,“两院”工作中的执行难、告状难、赔偿难、刑讯逼供、超期羁押、错案不纠、司法不公等等,人大常委会抓住这些人民群众普遍关注的、反映强烈的、又带有共性的问题实施监督,就可以有效地促进人民政府及其组成部门依法行政,司法机关公正司法。

    同时规定:“一府两院”可以向本级人大常委会要求报告专项工作。这一规定明确了确定听取和审议专项工作报告的基本途径。

    3、听取和审议专项工作报告的程序

 ⑴制定听取和审议专项工作报告的计划。人大常委会按照确定听取和审议专项工作报告的原则与途径,制定年度计划,全国人大常委会经委员长会议通过,地方各级人大常委会经主任会议通过,印发常委会组成人员。

 ⑵ 公布听取和审议专项工作报告的计划。常委会听取和审议专项工作报告的年度计划向社会公布,以便征求人民群众和社会的意见、建议等,这样,可以使人大常委会更深入、具体地对“一府两院”专项工作中存在的问题实施监督。

⑶组织常委会组成人员和人大代表开展视察和专题调研。常委会听取和审议专项工作报告前,可以组织本级人大常委会组成人员和本级人大代表对有关工作进行视察或者专题调查研究。

⑷常委会办事机构汇总各方面的意见,提供专题材料。人大常委会在听取和审议专项工作报告前,常委会办事机构应当将各方面对该项工作的意见汇总,交由本级“一府两院”研究。“一府两院”应当在专项工作报告中将各方面对该项工作的意见作出回应。这是一个互动的过程。监督法第十二条规定,“一府两院”应当在人大常委会举行会议的二十日前,由其办事机构将专项工作报告送交本级人大有关专门委员会、常委会有关工作机构征求意见;“一府两院”对报告修改后,在常委会举行会议的十日前送交人大常委会。

    ⑸常委会举行会议听取和审议专项工作报告。第一,政府的专项工作报告,由人民政府负责人向常委会报告,也可以委托政府有关主管部门负责人向常委会报告。这一规定强调该专项工作报告是本级政府对某一专题所作的工作报告,不是由某一个部门向人大常委会作工作报告。人民法院或人民检察院的专项工作报告,由其负责人向常委会报告,无论院长、副院长,检察长、副检察长,都是代表本级人民法院或人民检察院报告工作。第二,常委会组成人员听取专项工作报告后,进行审议,提出审议意见。常委会可以安排参加视察或专题调查研究的人大代表列席常委会会议,听取报告,提出意见。常委会审议专项工作报告时,“一府两院”应当派有关的负责人员到会,听取意见,回答询问。第三,“一府两院”的专项工作报告经审议后,常委会认为必要时,可以对专项工作报告作出决议。

 ⑹常委会组成人员审议意见的研究处理。常委会组成人员的审议意见交由“一府两院”研究处理。“一府两院”应当对审议意见进行认真研究,提出处理意见,并把研究处理情况由其办事机构送交本级人大有关专门委员会或常委会工作机构征求意见后,向常委会提出书面报告。常委会对专项工作报告作出决议的,“一府两院”应当在决议规定的期限内,将执行决议的情况向人大常委会报告。

 ⑺公布专项工作报告和审议意见及其研究处理情况。常委会听取的专项工作报告及审议意见,“一府两院”对审议意见研究处理情况或执行人大常委会决议情况的报告,应当向本级人大代表通报,并向社会公布。

    

    监督法关于专项工作报告审议的规定,源于各地人大常委会的具体实践,但它又高于实践,特色非常鲜明,指导作用很强。归结起来,它的特点主要体现在三个变化和四个明确上。

  三个变化是:

  1、议题来源的变化。原来都是自上而下,根据党委中心工作,来确定下一年度的工作安排。因而,党委工作思路确定后,人大的工作安排基本也就定了。以后虽还有征求意见等一些环节,但实质上改动很少。

  而现在是自下而上,主要来源于六个途径,即执法检查、调查视察中发现的问题,以及选民、人大代表、常委会组成人员反映的、比较集中的问题。这表明,人大常委会应该更加关注实践中的问题和群众的呼声。当然,这样规定,并不是说要背离党委的中心工作。坚持党的领导,是人大工作的一项基本原则,必须毫不动摇。但是工作程序的确发生了变化,要先通过六个途径收集问题,再对照党委中心工作,在其中确定一些重要事项作为议题。

  2、程序上的变化。原先,“一府两院”撰写报告与人大常委会调查视察在时间上没有必然的顺序,不存在谁先谁后的问题,只要按要求提交常委会即可。

  而现在调查视察必须提前安排,以便提出意见,交“一府两院”在专项报告中作出回应。

  3、“一府两院”报告内容的变化。原来主要是“一府两院”基本工作情况,而现在,不但要报告基本工作情况,还要针对人大常委会工作机构提出的意见,作出明确的回应。

  四个明确是:

  1、明确了议题的范围。即常委会审议专项工作的议题,必须是关系改革发展稳定大局和群众切身利益、社会普遍关注的重大问题。以前各地人大在安排工作时,往往是前者安排较多,而后者安排较少,导致一些事关群众切身利益的重大问题,没有及时得到人大监督。而监督法关于议题内容的规定,则较好地解决了这一问题,使各地人大的议题安排更有针对性,能够对两方面内容都给予充分关注。

  2、明确了常委会审议意见的属性。对于常委会审议意见的属性,一直存在很大的争议。有人认为属于集体意见,有人则认为属于组成人员个人意见。监督法则明确规定,审议意见属于常委会组成人员的意见,因而也明确了其个人属性。

  3、明确了审议意见的法律效力。人大常委会审议意见的效力如何,也是各地人大普遍关注的问题。对此,监督法规定,对于人大常委会组成人员的审议意见,“一府两院”应当“研究处理”,也就是说,认为正确的,可以采纳;认为不正确,或者条件还不成熟的,也可以不采纳。但为保证审议意见的严肃性,监督法还规定,研究处理情况,应当向人大常委会报告。这样,就使人大常委会对“一府两院”的研究处理情况,特别是一些意见未被采纳的原因能够了解,从而在一定程度上避免了办理工作的随意性。

  另外,常委会认为必要,还可对专项工作报告作出决议。这就使得人大常委会的监督富有层次,既可提出审议意见,供“一府两院”研究处理,也可作出效力更高的决议,确保得到落实,以免人大监督沦为“橡皮图章”。

  4、明确了审议过程要向代表通报、向社会公布。在以前,一些地方人大也在尝试着向代表通报,向社会公开,但通报和公开的程度很不一致,有多有少,效果也不尽相同。而监督法规定的通报和公开内容则相当全面,不仅包括专项工作报告、审议意见,还包括审议意见的研究处理情况或执行决议的情况,这表明,人大常委会的专项工作报告审议,要更加公开和透明,让代表和社会知情,更好地接受来自各方面的监督。

   (二)、关于对计划、预算执行情况的监督

    替纳税人管理好政府钱袋子,监督计划、预算执行情况,是人大常委会对政府工作进行监督的重要内容,这是牵牛鼻子的监督。监督法第三章在同预算法、审计法和关于加强中央预算审查监督的决定、关于加强经济工作监督的决定相衔接的基础上,主要规定了以下内容:

一是人大常委会对决算草案和预算执行情况报告,重点审查下列内容:

1、预算收支平衡情况。

2、重点支出的安排和资金到位情况。

3、预算超出收入的安排和使用情况。

4、部门预算制度的建立和执行情况。

5、向下级财政转移支付情况。

6本级人民代表大会关于批准预算的决议的执行情况。

同时。区别中央和地方的不同情况,规定:全国人大常委会还应当重点审查国债余额情况,地方人大常委会还应当重点审查上级财政补助资金的安排和使用情况。

二是预算监督的主要形式。

    1、审查和批准决算。按照预算法的规定,中央决算和地方各级政府决算的审批权在本级人大常委会。常委会对决算的审查和批准,实质上是对年度预算执行情况的最终结果进行监督。

监督法第十五条规定,国务院应当在每年六月,将前一年度的中央决算草案提请全国人大常委会审查和批准。县级以上地方各级人民政府应当在每年六月至九月期间,将前一年度的本级决算草案提请本级人大常委会审查和批准。决算草案应当按照本级人民代表大会批准的预算所列科目编制,按预算数、调整数或者变更数以及实际执行数分别列出,并作出说明。

常务委员会每年审查和批准决算的同时,听取和审议本级人民政府提出的审计机关关于上一年度预算执行和其他财政收支的审计工作报告。常务委员会认为必要时,可以对审计工作报告作出决议;本级人民政府应当在决议规定的期限内,将执行决议的情况向常务委员会报告。

2、听取和审议半年度预算执行情况报告。监督法第十六条规定,国务院和县级以上地方人民政府应当在每年六月至九月期间,向本级人大常委会报告本年度上一阶段本级预算的执行情况。按照工作惯例,一般是在政府提出上一年度决算草案及决算报告的同时,报告本年度前一阶段本级预算的执行情况。

3、审查和批准预算调整方案。经过批准的预算是法律文件。政府要改变预算,就要通过相应的法律程序,未经批准,不得调整预算。预算调整方案的审批权在本级人大常委会。监督法第十七条对预算调整及相关问题作出了如下规定:(1)预算经人民代表大会批准后,在执行过程中需要作部分调整的,国务院和县级以上地方人民政府应当将调整方案提请本级人大常委会审查和批准。(2)严格控制不同预算科目之间的资金调整。预算安排的农业、教育、科技、文化、卫生、社会保障等资金需要调减的,国务院和县级以上地方人民政府应当提请本级人大常委会审查和批准。(3)国务院和县级以上地方人民政府有关主管部门应当在本级人大常委会举行会议审查和批准预算调整方案的一个月前,将预算调整初步方案提交本级人大财经委员会进行初步审查,或者送交常委会有关工作机构征求意见。这些规定为提高人大常委会监督预算执行的质量提供了法律保证。

三是国民经济和社会发展五年规划中期评估。

国民经济和社会发展五年规划经人民代表大会批准后,在实施的中期阶段,人民政府应当将规划实施情况的中期评估报告提请本级人民代表大会常务委员会审议。规划经中期评估需要调整的,人民政府应当将调整方案提请本级人民代表大会常务委员会审查和批准。

(三)、关于法律法规实施情况的检查(执法检查)

按照宪法和有关法律的规定,全国人大常委会监督宪法和法律的实施,地方各级人大常委会保证宪法和法律、法规在本行政区域内的遵守与执行。

执法检查是这些年各级人大常委会在实践中形成的,把工作监督和法律监督结合起来的一种新的行之有效的监督形式。通过执法检查,既能发现“一府两院”在执法和工作中存在的问题,促进依法行政、公正司法,推动他们改进工作,又能发现法律法规本身存在的不足,为进一步修改完善有关法律法规提出意见和建议。《监督法》根据成功的实践经验,主要从以下几个方面对执法检查作了规范化、程序化的规定:

一是执法检查计划的制定。人大常委会参照确定听取和审议“一府两院”专项工作报告议题的途径,每年选择若干关系改革发展稳定大局和群众切身利益、社会普遍关注的重大问题,有计划地对有关法律、法规实施情况组织执法检查并将计划并向社会公布,以听取人民群众的意见。

二是执法检查组的组成。人大常委会根据年度执法检查计划,按照精干、效能的原则,组织执法检查组。由于执法检查工作涉及面广,执法检查组不可能对每一个地方都进行检查。同时,为了发挥各地人大常委会在执法检查过程中的作用,监督法规定,全国人大常委会和省、自治区、直辖市的人大常委会根据需要,可以委托下一级人大常委会对有关法律、法规在本行政区域内的实施情况进行检查。受委托的人大常委会应当将检查情况书面报送上一级人大常委会。

三是执法检查报告的形成执法检查结束后,执法检查组应当及时提出执法检查报告,由委员长会议或者主任会议决定提请常委会审议。执法检查报告包括下列内容:1、对所检查的法律、法规实施情况进行评价,提出执法中存在的问题和改进执法工作的建议;2、对有关法律、法规提出修改完善的建议。

四是执法检查报告的审议和处理。常委会组成人员对执法检查报告的审议意见连同执法检查报告,一并交由本级“一府两院”研究处理。“一府两院”一般应当在6个月内将研究处理情况向本级人大常委会提出报告。

五是执法检查的后续跟踪。监督法中明确规定:对“一府两院”向常委会提出的研究处理情况报告,必要时,由委员长会议或者主任会议决定提请常委会审议,或者由常委会组织跟踪检查;常委会也可以委托本级人大有关专门委员会或者常委会有关工作机构组织跟踪检查。在这里需要特别说明,跟踪检查可以说是《监督法》的一个亮点,是总结多年来执法检查工作经验作出的一项制度创新。在执法检查的基础上开展跟踪检查,有利于增强监督实效。各级人大常委会要“咬定青山不放松”,一次检查不行,再次检查;再次检查不行,第三次、第四次检查,一查到底,直至问题得到切实解决。

   (四)、关于规范性文件的备案审查

按照我国宪法和组织法的规定,国家机关制定的调整人们社会活动的行为规范,除法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例以及规章之外,还有地方各级人大、县级以上地方各级人大常委会和各级政府发布的规范性文件,包括地方各级人大常委会的决议、决定,地方各级人民政府发布的决定、命令。这些文件,大多涉及公民、法人和其它组织的权利和义务,并且在所辖区域普遍适用,有普遍的约束力和一定的强制性。它的内容是否合法,是否适当,对于宪法和法律的实施,对于群众的切身利益,关系极大。对规范性文件的备案审查,是宪法赋予人大常委会的一项法律监督职权,对维护社会主义法制的统一和尊严,至关重要。2000年颁布的立法法对行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章的备案、审查和撤销已经作了规定,监督法第二十八条对此作了衔接性规定。从现实情况看,《监督法》重点解决的主要是两个问题:

一是,依据宪法和有关法律的规定,县级以上地方各级人大常委会有权撤销下一级人大及其常委会作出的不适当的决议、决定和本级政府发布的不适当的决定、命令。在现实生活中,有些地方人大及其常委会作出的决议、决定或者地方政府发布的决定、命令,其中有些是超越职权、明显违法的,如擅自设立审批、收费、罚款、强制措施等。为了解决这个问题,监督法第二十九条规定:县级以上地方各级人大常委会对下一级人大及其常委会作出的决议、决定和本级人民政府发布的决定、命令,经审查,认为有下列不适当的情形之一的,有权予以撤销:(1)超越法定权限,限制或者剥夺公民、法人和其他组织的合法权利,或者增加公民、法人和其他组织的义务的;(2)同法律、法规规定相抵触的;(3)有其他不适当的情形,应当予以撤销的。

县级以上地方各级人大常委会审查、撤销不适当的决议、决定或命令的程序,由省级人大常委会参照立法法的有关规定,作出具体规定。这里需要说明一点,依照宪法和法律规定,人大常委会对违法的或者不适当的规定性文件,有权予以撤销。从实践经验看,人大常委会行使这项权力,既要严肃,又要慎重;既要能解决问题,又要避免简单化。具体来讲,人大常委会通过备案审查,发现有关规范性文件是违法的或者是不适当的,一般是先由人大的有关专门委员会或者是常委会有关工作机构同制订机关沟通,由制订机关自行纠正。通常的情况是,一旦人大有关专门委员会或者常委会有关工作机构提出这方面的问题,制订机关就会自行依法纠正。只有在极个别的情况下,制订机关拒不纠正的,一般才会动用撤销权。

二是,按照司法体制改革的精神,最高人民法院、最高人民检察院作出的属于审判、检察工作中的具体应用法律的解释,应当报全国人大常委会备案。国务院、中央军委和省级人大常委会认为最高人民法院、最高人民检察院作出的具体应用法律的解释同法律规定相抵触的,最高人民法院或者最高人民检察院认为对方作出的具体应用法律的解释同法律规定相抵触的,可以向全国人大常委会提出进行审查的要求。其他国家机关、社会团体、企业事业组织以及公民也可以向全国人大常委会提出进行审查的建议。

此外,监督法第六章至第八章还对“询问和质询”、“特定问题调查”、“撤职案的审议和决定”作了规范化、程序化的规定。这是人大监督“刚性”的一面,非常重要,绝不是无关紧要的事情,但这不是经常性的工作,在实际工作中较少发生。一旦发生,需要有特别的工作程序,例如,要经过常委会党组会议认真研究,重大问题要向同级党委请示报告,然后按法定程序处理。

    四、采取多种监督方式,增强监督实效

孟子说,“徒善不足以为政,徒法不足以自行”。法律的生命在于实施。光有好的法律是不够的,还要看在实际情况下是否能得到贯彻落实。监督权是法律赋予各级人大常委会的一项重要职权,那么,自觉接受同级人大常委会的监督就是“一府两院”的法定义务。因此,贯彻实施监督是各级人大常委会及“一府两院”光荣而艰巨的任务。监督法颁布实施后,各级人大常委会都要依法加强对同级“一府两院”的监督,全面、正确地履行监督法规定的各项监督职责,把监督工作的重点放在关系改革发展稳定大局和人民群众切身利益、社会普遍关注的重大问题上,既敢于监督,又善于监督,并在监督工作的各个环节搞好与“一府两院”之间的相互沟通、工作衔接,不断提高监督质量,切实增强监督实效。按照这样的要求去做,人大常委会的工作量不是减少了,而是增加了;对各级人大常委会工作的要求不是降低了,而是提高了;各级人大常委会加强监督工作的责任不是减轻了,而是加重了;人大常委会对“一府两院”的监督力度不是减小了,而是加大了。另一方面,按照《监督法》的有关规定,“一府两院”都要忠实履行宪法和法律赋予的职责,自觉接受人大常委会的监督,不断提高依法行政、公正司法的水平。

  (一)要把工作监督与法律监督结合起来。既要对“一府两院”贯彻实施宪法、法律情况进行监督,促进依法行政、公正司法,推动有关方面切实解决人民群众关心的突出问题;又要做好对一些规范性文件的备案审查,确保有法必依、违法必究,维护国家法制的统一和尊严。还要通过工作监督和法律监督对相关法律提出修改完善的建议。假如政府有关文件与政策已经出台,而老百姓反映很大,确实存在严重问题,人大有权撤销本级政府错误的决定或文件。所以,要在备案审查时注重严格审查,执行过程中严格检查,发现问题及时处理,这些都是监督法赋予我们的责任。

  (二)要把综合监督与专项监督结合起来。综合监督往往是对一个工作的全面审查,而专项监督是针对某一项工作或某方面工作开展监督,是很有针对性的监督。在实际工作中,既可以在分别进行专项监督的基础上,把互有内在联系的若干问题集中起来,再进行全面的综合监督;也可以在综合监督的基础上,抓住几个突出的问题,深入进行专项监督。

  (三)要把初次监督与跟踪监督结合起来。对年度计划中安排的初次监督事项,在监督检查、提出整改建议以后,为促使整改措施等到落实,必要时应当再进行跟踪督促检查,务求一抓到底,收到实效。

(四)要把听取专项工作报告与执法检查结合起来。对各个途径反映的关系经济社会发展和群众切身利益的带有普遍性的问题,综合运用听取专项工作报告、组织执法检查等手段,既听取“一府两院”专项工作报告,又进行执法检查,两者互融互补,使监督工作在广度和深度上取得实效。

(五)要把推动自行整改与依法纠正结合起来。对监督中发现的问题,特别是规范性文件备案审查发现的与法律相抵触的问题,应当依照备案审查程序,先与制定机关进行沟通、协商,督促制定机关自行修改或废止;制定机关不予修改或废止的,提请常委会依照法定程序进行处理。

 

 

Copyright © 2013-2015 YueYang Municipal People's Congress. All Rights Reserved. 备案序号:湘ICP备13002903号-1
岳阳市云溪区人民代表大会常务委员会版权所有 未经许可严禁复制或镜像