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行政诉讼法学习提纲——学法资料五(柴小良)
来源:本站 时间:2013/9/3 浏览量:

行政诉讼法学习提纲——学法资料五

 
——区人大常委会创建学习型机关学法系统培训
 
 
 

 主讲人:内务司法工委主任  柴小良

  间:2013年5月20日(星期一)

  点:区人大常委会机关202会议室

 

行政诉讼概述

一、行政诉讼概念

行政诉讼,是指行政相对人认为行政主体作出的具体行政行为侵犯其合法权益,依法向法院提起诉讼,请求法院对被诉的具体行政行为进行审查,法院在诉讼当事人和其他诉讼参与人的参加下,对行政案件进行审理和裁判活动。

对于行政诉讼这一概念,我们可从以下几个方面认识其基本内涵:

1、行政诉讼的被告是行政主体

行政主体是指独立行使行政职权的组织。根据我国有关法律的规定,行政主体主要有行政机关和法律、法规授权的组织。当行政主体作出的具体行政行为被行政相对人认为侵犯了其合法权益时,有权以该行政主体为被告向人民法院依法提起行政诉讼,请求人民法院依法作出裁判。

2、行政诉讼的原告是与具体行政行为有法律上的利害关系的人

所谓法律上的利害关系,一般理解为权利义务受到实际影响,不限于行政行为的相对人,还包括受具体行政行为影响的相邻权人、公平竞争权人等。某一行政机关在受其他行政机关管辖时,其法律地位是行政相对人,因而它也可以成为行政诉讼中的原告。

3、行政诉讼所解决的是行政争议

行政争议是行政主体在行使行政职权过程中与行政相对人之间发生的一种法律争议,它在内容上主要表现为命令与服从的关系。如果不是因行政主体行使行政职权引起的法律争议,公民、法人或者其他组织只能通过其他诉讼程序解决。

二、行政诉讼法

行政诉讼法,是指规范行政相对人在认为行政主体的具体行政行为侵犯其合法权益后,依法向法院提起诉讼,请求法院对被诉的具体行政行为进行审查的活动,以及法院在诉讼当事人和其他诉讼参与人的参加下,对行政案件进行审理和裁判等诉讼行为的法律规范的总称。

行政诉讼法的主要作用表现在:

1、保证人民法院正确、及时审理行政案件

2、保护利害关系人的合法权益

3、维护和监督行政主体依法行使职权

三、行政诉讼法的基本原则

行政诉讼的基本原则是为了实现行政诉讼的立法目的,遵循行政诉讼的基本规律设定的,对行政诉讼程序具有高屋建瓴指导意义的基本行为准则。

行政诉讼究竟应当有哪些基本原则?这是一个颇有争议的论题。行政诉讼法原则分为一般原则和行政诉讼特有原则。前者是指三大诉讼法都共有的基本原则,如人民法院依法独立行使审判权原则;以事实为依据,以法律为准绳原则;当事人诉讼地位平等原则;使用本民族语言文字的原则等。后者是指只有行政诉讼才具有的基本原则,它们是人民法院特定主管原则、对具体行政行为合法性审查原则、被告对作出的具体行政行为负举证责任原则、行政诉讼不停止执行原则、人民法院审理行政案件不适用调解原则。也有的同意将基本原则划分为行政诉讼与其他诉讼共有的基本原则和行政诉讼特有的基本原则。但认为行政诉讼的特有原则是复议当事人自由选择原则、诉讼不停止执行原则。也有的在承认基本原则可划分为行政诉讼与其他诉讼共有的基本原则下,认为行政诉讼的特有原则只有一个,即具体行政行为合法性审查原则。

上述有关行政诉讼基本原则的论述尽管存在不尽人意的地方,但这是人们进一步认识行政诉讼基本原则的基础。我们认为,行政诉讼法的基本原则应当是司法审查有限原则。这一原则具有如下内容:

(一)受案范围的列举性

受案范围是行政诉讼所特有的一项法律制度,其理论基础正是司法审查有限原则。因为司法审查有限原则表明了司法权不能过分干涉行政权,必须为司法权在行政诉讼中设定一个界线。这个界线首先必须解决哪些行政争议可以由司法权介入并通过司法权给予解决。受案范围既宣示了行政相对人可以提起行政诉讼的范围,也界定了法院对哪些行政争议可以受理的边界。

(二)可诉行为的有限性

行政主体行使行政权的客观形态——行政行为都可能发生对公民、法人或者其他组织的合法权益的侵犯,但作为权利救济机关之一的法院不可能将行政主体侵犯公民、法人或者其他组织合法权益的行政行为都纳入司法审查范围。

(三)审查行为的合法性

法院对行政行为的司法审查有两个标准:即合法性和合理性。审查行政行为的合法性至少包含如下内容:

1、审查行政行为合法性是指审查行政行为是否具有法律的依据,这种依据包括实体和程序两个方面的内容。

2、法院不审查原告行为的合法性。

(四)行政规章的参照性

行政规章是行政主体作出行政行为的经常性依据。这种依据本身是否合法,直接关系到依其作出的行政行为的合法性。由于行政规章是行政主体的一种抽象行政行为,是规定或者设定行政行为的重要依据,也由于这种规定或者设定行政行为的重要依据是由行政主体自己制作和实施,这使得行政主体违法规定或者设定行政行为的行政规章不可避免地出现在行政管理实践中。由于我国宪法监督机制的严重滞后,现行行政诉讼法本意欲解决行政规章违法性的问题,但由于受司法审查有限原则的制约,只能规定法院在司法审查中,对行政行为引用的规章可以参照。

(五)司法判决不彻底性

司法判决的基本功能在于彻底解决所针对的法律争议,如果司法判决不能实现这一基本功能,则司法判决就失去了其所存在的法律价值。然而,在行政诉讼中,司法判决的一个最大特点在于其不彻底性,它表现在不能直接代替行政主体通过司法判决作出行政决定。这种司法判决的不彻底性正是司法审查有限原则的具体体现,因而并不损害行政诉讼司法判决的权威性。在行政诉讼中,这种司法判决的不彻底性正是司法审查有限原则的具体体现,因而并不损害行政诉讼司法判决的权威性。在行政诉讼中,这种司法判决的不彻底性主要表现在:

1、撤销判决中的重作判决

2、履行法定职责的司法判决

3、变更行政行为的判决

行政诉讼受案范围

一、受案范围的概念

受案范围,是指人民法院可以受理行政诉讼案件的范围,即根据行政诉讼法的规定,人民法院对哪些行政诉讼案件具有管辖权。它是行政诉讼法学必须首先解决的一个重大理论问题。行政诉讼与其他诉讼一个重要的不同之处,在于它存在着一个受案范围,即并不是对所有行政争议,行政相对人都可以向法院提起行政诉讼;只有当行政争议属于法律规定的受案范围之内,行政相对人才可以提起行政诉讼。

行政诉讼法之所以存在一个受案范围,主要是基于如下理由:

首先,我们知道,行政诉讼制度实质上为司法权介入行政权领域提供了合法性依据。

其次,行政诉讼的受案范围实质上是对公民权利范围的一种界定。

从目前各国行政诉讼立法和逻辑理论上分析,确定行政诉讼的受案范围有三种方式:

(一)列举式

列举式是指由成文法或判例法明确规定行政相对人可以提起行政诉讼和不能提起行政诉讼的范围。我国目前行政诉讼的受案范围就是采用这种方式确定的。这种方式的优点是,首先行政诉讼受案范围边界边际界线明确,具有较高的指导实践的应用性能。其次,可以随着国家政策的变化通过判例法适时平衡行政权和公民权的关系。因此,我们认为《行政诉讼法》采用列举式确定行政诉讼的受案范围是应当肯定的,美中不足是缺乏具有能动性的判例法来克服成文法规定的滞后性。

(二)概括式

概括式是由成文法明确规定行政相对人可以提起行政诉讼的一个基本的抽象标准。这种方式的优点是为司法机关逐步拓宽行政诉讼实际受案范围提供了先决条件。从各国行政诉讼实践看,在一个实行行政诉讼受案范围概括式的国家中,必然存在着一个能动的司法机关和成熟的判例法制度,否则,概括式的行政诉讼受案范围就失去了可行性。因为,概括式的受案范围只规定了一个行政相对人可以提起行政诉讼的抽象标准,落实到一个具体的行政争议是否属于行政诉讼的受案范围有时可能会引起争议,不能由行政争议任何一方当事人认定,这个裁决权应当由司法机关来行使。此时,这个司法机关应当具有相当的司法能动性,而不是只见法律条款,不见法律精神的适用法律机器。我国目前的司法机关不属于前者,而是后者。因此,中国目前的司法机关的局限性导致了在行政诉讼法中不适宜以概括式确定受案范围。

(三)结合式

结合式是在一国的行政诉讼法中同时采用列举式和概括式来划定行政诉讼的受案范围。有学者根据列举式和概括式在结合式中的不同地位,又区分出概括列举结合式和列举概括结合式两种。

行政诉讼受案范围具有如下法律意义:

1、对于人民法院来说,它明确了哪些行政案件属于其管辖的范围,从而划清了与行政机关处理行政案件权限的基本分工。

2、对于行政相对人来说,它明确了其行使诉权的范围。

3、对于行政主体来说,它明确了其接受司法审查的义务范围。

二、可受理的范围

(一)对行政处罚不服的案件

行政处罚是行政主体依照行政处罚法的规定,对行政相对人违反行政法律、法规和规章的行为所给予的一种法律制裁。行政处罚的种类主要有警告;罚款;没收违法所得、没收非法财务;责令停产停业;暂扣或者吊销许可证、暂扣或吊销执照;行政拘留以及法律、行政法规规定的其他行政处罚种类。

(二)对行政强制措施不服的案件

行政强制措施是指行政主体为了实现行政管理的目的,依其职权采取强制手段限制特定人行使某项权利和从事或者不准从事某项行为的一种具体行政行为。与行政处罚不同的是,行政强制措施限制了行政相对人的权利,因而是一种中间性行政行为,而行政处罚则是处分了行政相对人的权利,因而它是一种结论性行政行为。

根据我国现行有关法律和法规的规定,行政强制措施可以分为三类:(1)对人身的强制。(2)对财产的强制。(3)对行为的强制。

必须指出的是,行政强制措施与行政强制执行措施不同。行政强制执行措施是行政主体或者人民法院为执行已生效的具体行政行为而实施的一种执行性的强制措施。它最大的特点是行政强制执行措施是附属于一个独立的具体行政行为,如《行政处罚法》第51条第1款规定:“到期不缴纳罚款的,每日按罚款数额的3%加处罚款。”这“3%加处罚款”即为行政强制执行措施。行政强制执行措施是行政强制措施的一种,当事人不服此类强制措施,同样可以提起行政诉讼。

(三)认为行政机关侵犯法律规定的经营自主权的案件

经营自主权是指行政相对人在法律规定的范围内,自主地支配自己的人力、物力和财力的权利。

将行政机关侵犯法律规定的经营自主权的案件列入行政诉讼的受案范围,对于社会主义市场经济体制的建立和完善具有重要的法律意义。因为,在市场经济体制下政府的职能主要是提供服务,为企业创造一个良好的发展环境。如果行政主体违法侵犯了经营主体的经营自主权,必须会破坏市场公平竞争规则,严重阻碍市场经济发展。因此,《行政诉讼法》作了这一规定。

(四)认为符合法定条件申请行政主体颁发许可证和执照,行政主体拒绝颁发或者不予答复的案件

根据《行政诉讼法》规定,这类案件主要有两种情形:一是行政主体拒绝行政相对人的申请,即行政主体明确表示不同意将许可证或者执照发给行政相对人;二是行政主体对行政相对人的申请在法定期限内不予答复。

(五)申请行政主体履行保护人身权、财产权的法定责任,行政主体拒绝履行或者不予答复的案件

拒绝履行法定职责是指行政主体对行政相对人申请保护其人身权、财产权的请求,无正当理由拒绝履行保护性的法定职责,从而给行政相对人造身人身、财产损失的行政行为。行政相对人的人身权、财产权受到法律的保护,行政主体作为执行国家法律的重要组织力量,有保护行政相对人人身权、财产权的法定职责。因此,当行政相对人认为自己的人身权或者财产权受到威胁时,有权向有关行政主体申请保护;行政主体无正当理由拒绝或者不予答复,则构成了拒绝履行法定职责的具体行政行为。

拒绝履行法定职责的具体行政行为必须具备如下构成要件:

1、行政主体负有该项法定职责

2、必须由行政相对人提出请求

3、行政主体没有正当理由拒绝履行法定职责

4、行政相对人认为危及其人身权、财产权的不法侵害正在来临或者有征兆来临

5、行政相对人受侵害的合法权益只限于人身权、财产权

(六)认为行政主体没有依法发给抚恤金的案件

抚恤金是国家行政机关或者企事业组织依法发给因公受伤、残疾或者因公牺牲以及病故的人员家属的生活费用。

根据《行政诉讼法》的规定,行政相对人“认为行政机关没有依法发放抚恤金的”,有权提起行政诉讼。这主要有两种情况:一是行政相对人认为自己应该享受抚恤金,但行政机关没有发放;二是行政机关已经发放了抚恤金,但行政相对人认为没有按标准发放,或者发放少了,或者是发放对象错了等情况。

(七)认为行政主体违法要求履行义务的案件

违法要求履行义务的具体行政行为是指行政主体违法要求行政相对人履行法外义务的具体行政行为。在一个法治国家,行政相对人是否应当履行义务及履行什么样的义务是由法律明确规定的;行政主体是否有权要求行政相对人履行义务以及履行什么样的义务也取决于法律的具体规定。行政主体违法要求行政相对人履行义务,必须会损害行政相对人的合法权益。行政相对人为了保护自己的合法权益,可依法提起行政诉讼。由此可见,违法要求履行义务的案件有如下构成要件:

1、行政主体要求履行的义务没有法定依据

2、行政主体的违法要求履行义务的具体行政行为已对行政相对人产生实际的不利影响

(八)认为行政主体侵犯其他人身权、财产权的案件

我国《行政诉讼法》第11条第(八)项规定,人民法院还受理公民、法人或者其他组织认为行政机关侵犯其他人身权、财产权的具体行政行为而提起的行政诉讼。

(九)其他法律、法规规定的行政案件

《行政诉讼法》第11条第2款规定,除前款规定的八类行政案件外,人民法院还可以受理其他法律、法规规定的行政相对人可以提起行政诉讼的行政案件。这一规定实质上是为拓宽行政诉讼受案范围提供了一个法律依据。由于公民、法人或者其他组织的合法权益在行政法上的权益表现形式多样性,国家可以根据具体情况通过法律、法规规定,将公民、法人或者其他组织需要保护的合法权益纳入行政诉讼的受案范围,如根据《国家赔偿法》第14条的规定,法院可以受理行政主体对受害人申请赔偿不予答复或者受害人对行政主体作出的赔偿数额有异议而引起的行政案件。这说明,《行政诉讼法》第11条第1款的规定,并不是行政相对人可以提起行政诉讼的全部案件,只要其他法律、法规规定可以提起的行政案件,也属于行政诉讼的受案范围。同时,这一规定也有利于将来通过法律、法规以列举的方式扩大行政诉讼的受案范围。

三、不予受理的范围

不予受理的范围,即《行政诉讼法》明确规定行政相对人不能起诉、人民法院不予受理的行政案件。根据我国《行政诉讼法》第12条的规定,不予受理的行政案件是:

1、国家行为

国家行为是指国务院、中央军事委员会、国防部、外交部等根据宪法和法律的授权,以国家的名义实施的有关国防和外交事务的行为,以及经宪法和法律授权的国家机关宣布紧急状态、实施戒严和总动员等行为。国家行为不受司法审查是各国行政诉讼立法的通例,这是因为:其一,这种行为具有很强的保密性,一旦公开将损害国家的整体利益;其二,这种行为具有很强的政策性,不宜由法院来进行合法性审查;其三,违法实施国家行为,通常由国家权力机关来追究政府的政治责任。

2、抽象行政行为

抽象行政行为是指行政主体制定、发布具有普遍约束力的规范性文件的行为。根据我国现行的宪法、法律的规定,行政主体的抽象行政行为是制定行政法规、行政规章和规章以下规范性文件三种。对违法的抽象行政行为,根据我国的宪法和法律的规定由同级人大及其常委会和上级行政机关依法予以纠正。行政相对人认为行政主体的抽象行政行为违法侵犯其合法权益的,不能向人民法院提起行政诉讼,而只能向有监督权的国家机关提出申诉、控告和复议请求。

3、内部行政行为

行政主体对所属的工作人员作出的奖惩、任免等内部行政行为,主要涉及到行政主体的内部事务,如由法院介入,可能会影响行政权的正常行使。受内部行政行为不利影响的行政主体的工作人员,可以根据有关法律、法规的规定向上级行政主体进行申诉。

4、行政最终裁决行为

行政最终裁决行为是指法律规定由行政主体作出最终决定的行为,行政相对人认为行政最终裁决行为违法的,不得通过行政诉讼的途径来撤销或者变更这类行政行为,但可以通过行政程序向上级行政主体申诉。

5、刑事司法行为

刑事司法行为是指公安、国家安全等机关依照刑事诉讼法的明确授权实施的行为,既包括拘传、取保候审、监视居住等刑事强制措施,也包括在侦查过程中为收集、取得证据而采取的诸如勘验、检查等行为。这类行为的目的是为了调查犯罪事实,防止犯罪嫌疑人逃避侦查、起诉和审判,是保障刑事诉讼活动顺利进行的行为,不是行政管理的行为,因此不纳入行政诉讼的受案范围。

6、行政调解行为

行政调解是指行政机关主持的,以争议双方自愿为原则,通过行政机关的调停、斡旋等活动,促进民事争议双方当事人互让以达成协议,从而解决争议的行政活动方式。行政调解遵循“自愿原则”,即使达成协议,该协议也不具备强制执行力。在调解的过程中,行政机关并不行使行政权。因此,如果争议的当事人对调解协议不满意,不能以行政机关为被告提起行政诉讼,而应当将原始的民事争议提交人民法院裁判。

7、法律规定的仲裁行为

行政仲裁是指行政主体对平等主体间的民事纠纷进行的仲裁行为,主要指劳动仲裁等制度。这类争议排除于受案范围之外是因为,一方面,仲裁委员会虽然是具有行政性的机构,但从组成人员来看,并不是行政机关;另一方面,仲裁往往作为民事诉讼的前置程序,没有必要通过行政诉讼解决争议。

8、不具有强制力的行政指导行为

行政指导是指行政主体基于国家的法律、政策的规定而作出的,旨在引导行政相对人自愿采取一定的作为或者不作为,以实现行政管理目的的一种行为。对承受行政指导的相对人来说,是否接受行政指导取决于其自身的意愿。因此,行政指导对特定对象的权利、义务并未产生实际影响,排除于行政诉讼的受案范围是应当的。

9、驳回当事人对行政行为提起申诉的重复处理行为

重复处理行为是指行政机关对当事人提出的不服申诉请求,明示或默示拒绝当事人的请求的行为。重复处理行为实际上是对前一个具体行政行为所确立的权利义务关系的维持。由于重复处理行为没有改变既存法律关系,没有对当事人的权利、义务产生新的影响,因此将其排除人民法院的受案范围。而且,在前面的具体行政行为已经过了起诉期限的情况下,如果允许当事人起诉重复处理行为就等于允许不遵守起诉期限的人利用简单的申诉启动诉讼程序,从而使法律规定的起诉期间失去意义。

 10、对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为

这类行为主要指预备性或者阶段性的行为,包括处于行政系统内部、未最终形成的行为等尚未成熟的行为;在行政处理决定作出之前的通知、咨询、调查等程序性的准备行为。这些行为本身不具有独立性,不具有独立的法律效果,不能单独影响公民、法人或者其他组织的合法权益。因此,它们不属于行政诉讼的受案范围。

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