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环境保护法学习提纲——学法资料八(杨木云)
来源:本站 时间:2013/9/3 浏览量:

环境保护法学习提纲——学法资料八

 

——区人大常委会创建学习型机关学法系统培训

 

主讲人:城环工委主任  杨木云

时  间:2013年8月12日(星期一)

地  点:区人大常委会机关202会议室

 

一、环保法简介

环境保护法,在广义上又成为环境法,是调整因开发、利用、保护和改善人类环境而产生的社会关系的法律规范的总称。其目的是为了协调人类与环境的关系,保护人体健康,保障社会经济的持续发展。其内容主要包括两个方面:一是关于合理开发利用自然环境要素,防止环境破坏的法律规范,二是关于防治环境污染和其他公害,改善环境的法律规范。另外还包括防止自然灾害和减轻自然灾害对环境造成不良影响的法律规范。环境保护法除具有法律的一般特征外,还具有综合性、科学技术性、公益性、世界共同性、地区特殊性等特征。环境保护法律规范,最早可以追溯到三四千年前的古代国家,作为一个独立法律部门的现代环境法出现在世界上是在20世纪六七十年代。我国的环境保护法是在70年代末以后迅速发展起来的,目前已经初步形成了包括环境保护的宪法规范、环境保护基本法、环境保护单行法和环境保护法规、规章组成的体系,成为我国整个法律体系中的一个独立法律部门。我国环境保护法的范围主要包括:环境污染防治法,如水污染防治法、大气污染防治法、噪声污染防治法、放射性污染防治法、固体废弃物污染防治法等;自然环境要素保护法,如森林法、水法、野生动物保护法、水土保持法等;文物保护法,如风景名胜保护条例、自然保护区条例等;环境管理、监督、监测及保证法律实施的法规,如环境监测管理条例、建设项目环境保护管理办法、报告环境污染与破坏事故的暂行办法、环境保护行政处罚办法等。另外还有各种环境标准,包括环境基础标准和方法标准、环境质量标准和污染物排放标准。随着环境保护事业的发展和环境法制工作的加强,我国环境保护法的内容将不断充实和完善。

二、《中华人民共和国环境保护法》产生的背景

我国经济在快速发展,但环境与经济存在着许多矛盾,主要体现在以下几个方面:

(1)经济高速发展与经济效益低下的矛盾

(2)基础工业迅速发展与污染治理滞后的矛盾

(3)城市规模的扩张与城市基础设施落后的矛盾

(4)乡镇企业的崛起与农村生态环境保护的矛盾

(5)以煤为主的能源结构与燃煤形成的大气污染的矛盾

(6)水资源紧缺与水污染不断加剧的矛盾

(7)人口不断增长与耕地逐年减少的矛盾

(8)矿产资源相对不足与资源利用效率不高的矛盾

(9)生态基础脆弱与生态环境不断恶化的矛盾

(10)经济体制转型与政府对环境和资源管理力量薄弱的矛盾

这就要求要出台相关环保法律法规,来保护环境。于是1979年颁布了《中华人民共和国环境保护法(试行)》。这部环境保护基本法的颁布,标志着我国的环境保护工作进入了法治阶段,也标志着我国的环境与资源保护法体系开始建立。 

修订后的《中华人民共和国环境保护法》于1989年12月26日由第七届全国人民代表大会常务委员会第十一次会议通过,正式颁布实施。

三、《中华人民共和国环境保护法》的主要内容

1、名词解释:

(1)所谓环境,1989年12月颁布实施的《环境保护法》第2条有明确的界定:“本法所称环境,是指影响人类生存和发展的各种天然的和经过人工改造的自然因素的总体,包括大气、水、土地、矿藏、森林、草原、野生动物、自然遗迹、人文遗迹、自然保护区、风景名胜区、城市和乡村等”。这里所称的“环境”,既包括了自然环境,也包括了人工环境;既包括了生活环境,也包括了生态环境

(2)所谓环境问题,这里主要不是指火山爆发、地震、海啸、泥石流等自然灾害问题(常称原生或第一环境问题),而是指由于人类活动所引起的环境质量变化,以及这种变化对于人类生产、生活以及健康和生命的影响问题(常称次生或第二环境问题)。

2、主要内容:

《中华人民共和国环境保护法》一共有六章,四十七条。不逐条解释,只对几项主要制度进行讲解。

(1)环境资源影响评价制度

环境资源影响评价制度,是指对于可能影响环境资源的工程建设、规划或者其他活动,事先进行调查、评价和科学的预测,为防止和减少对环境资源的损害制订最佳方案。这是环境资源管理中贯彻预防为主的原则,防止新污染产生的一项制度。

我国的环境资源影响评价制度,是在借鉴外国的先进经验,并结合我国的实际情况的基础上逐步形成和完善的。《环境保护法》第十三条规定:“建设污染环境的项目,必须遵守国家有关建设项目环境保护管理的规定。”“建设项目的环境影响报告书,必须对建设项目产生的污染和对环境的影响作出评价,规定防治措施,经项目主管部门预审并依照规定的程序报环境保护行政主管部门批准。环境影响报告书经批准后,计划部门方可批准建设项目设计任务书。”在环境资源保护的许多专门法如《水污染防治法》、《大气污染防治法》、《固体废物污染环境防治法》、《噪声污染防治法》等法律中,也都根据各自对象的特点对建设项目的环境与资源影响评价作了相应的规定。1998年11月29日,国务院颁布实施了《建设项目环境保护管理条例》,2002年10月28日,第九届全国人大常委会通过了《中华人民共和国环境影响评价法》。除此之外,国务院及其有关部门还颁发了一系列文件,以保证这一制度的贯彻落实。

按照环境资源影响评价制度的要求,凡是进行工业、交通、水利、农林、商业、卫生、文教、科研、旅游、市政等对环境有影响的一切基本建设项目、技术改造项目以及区域开发建设项目,都必须根据建设单位隶属关系,向有关环境保护行政主管部门提交环境资源影响报告书或报告表。环境资源影响报告书适用的对象主要是大中型基本建设项目和限额以上技术改造项目,以及县级或县级以上环境保护部门认为对环境有较大影响的小型基本建设项目和限额以下技术改造项目。其主要内容包括:总论、建设项目概况、建设项目周围地区的环境状况调查、建设项目对周围地区和环境近期及远期影响的分析和预测、环境监测制度建设、环境影响经济效益分析、对环境质量的影响,建设规模、性质、选址是否合理,是否符合环境保护要求、所采取的防治措施在技术上是否可行,经济上是否合理,是否需要进一步评价,以及评价的结论等。

为了保证环境资源影响报告书的质量,编制报告书的单位必须是持有环境资源影响评价证书的单位。从事建设项目环境资源影响的评价单位,应申请领取“建设项目环境资源影响评价证书”,凭证开展建设项目环境资源影响评价工作。环境资源影响报告书编制完成后,由建设单位报建设项目的主管部门预审,主管部门提出预审意见后,转报负责审批的环境保护行政主管部门审批,经批准后方可办理进一步的开工手续。未经批准,计划部门不办理设计任务书的审批手续,土地管理部门不办理征地手续,银行不予贷款。

(2)“三同时”制度

“三同时”制度是我国环境保护工作上的一项创举,它是指新建、扩建、改建项目和技术改造项目的防治污染及其他公害的设施,必须与主体工程同时设计、同时施工、同时投产,它是我国严格控制产生新污染源的一项重要的环境管理制度。按照“三同时”制度的规定,建设项目在建议书中,应对该项目建成后对环境造成的影响加以简要的说明;在可行性报告中应有环境资源保护的专门论述;在初步设计中,必须有环境资源保护篇章;在建设项目的施工阶段,环境资源保护设施必须与主体工程同时施工;建设项目在正式使用之前,建设单位必须向负责审批的环境保护部门提交“环境保护设施验收合格证”后,才能正式投入生产或使用。另外,在实施“三同时”时,注重对违反者的处罚,尤其在处罚建设单位的同时,加强对主要责任人的处罚,这样才能保证“三同时”制度的贯彻落实。

(3)排污收费制度

排污收费制度是指凡向环境排污的单位和个人都要按国家规定的标准缴纳一定费用的制度。实现这一制度的目的是为了促进排污单位加强管理,节约和综合利用资源,减少浪费,治理污染,改善环境。通过征收排污费使治理环境污染和排污者的经济利益挂钩,促进污染治理。以实现环境效益、社会效益和经济效益的统一。我国自1982年征收排污费以来,已取得了明显效果,促进了污染者治理污染的积极性,推动了企事业单位的环境管理,促进了工业“三废”的综合利用,为治理环境污染和环保事业的发展提供了部分资金。2002年1月30日国务院第54次常务会议颁布了《排污费征收使用管理条例》。

(4)环境保护目标责任制度

环境保护目标责任制是各项环境管理制度的“龙头”,它确定了一个区域、一个部门或单位环境保护的主要责任者和责任范围。各地可根据本地区实际情况,确定责任制的考核指标和方法。环境保护目标责任制的实施程序通常为四个阶段,即制定阶段、责任书下达阶段、实施阶段、考核阶段。考核完毕后,要根据考核结果给予奖励或处罚。实施环境保护目标责任制可以加强各级政府和单位对环境保护的重视和领导,使环境保护真正纳入各级政府的议事日程,把环境保护纳入国民经济和社会发展计划,疏通环境资金渠道;有利于把环保工作从国务的软任务变成硬指标,把过去单项分散治理变成区域综合防治。

(5)城市环境综合整治定量考核制度

城市环境综合整治,就是把城市环境作为一个系统,运用系统工程的理论和方法,通过采取多目标、多层次的综合手段和措施,对城市环境进行综合管理控制,以最小投入换取城市环境质量最优。而定量考核是实行城市环境综合整治的有效措施,也是实行城市环境目标管理的重要手段。它以规划为依据,以改善和提高环境质量为目的,通过科学的定量考核的指标体系,调动城市各部门、各单位的积极性,推动城市环境综合整治深入开展。

定量考核的内容和指标,包括大气环境保护、水环境保护、噪声控制、固体废物处置与综合利用以及绿化,共5个方面。

(6)排污许可证制度

排污许可证制度是指向环境中排放污染物质的单位,按照有关规定向环境保护行政主管部门申请领取排污许可证,经批准发证后,按照排污许可证所规定的条件排放污染物的制度。

实行排污许可证制度,一般分三个环节:一是排污的申报登记,包括排污单位的基本情况、生产工艺、产品和材料消耗情况,污染排放状况,污染处理设施建设、运行情况,排污单位的地理位置和平面示意图。单位的申报登记表报齐后,环保部门将其汇总归档。二是污染物排放总量的规划分配,为此需要确定污染物排放总量控制指标,合理地分配污染物的削减指标。三是审核发证及许可证的监督管理。排污许可证的审核批准,主要是对排污量、排放方式、排放时间、排放口位置加以限制,使每个污染源排污总量之和必须与总量控制指标相一致,并留有一定余地。如发现排污单位违反许可证规定的应及时处置,直至吊销其许可证。排污许可证制度目前只在几十个城市中实行,这项制度有待进一步健全和完善。

(7)污染集中控制制度

污染集中控制制度是在一个特定的范围内,为保护环境所建立的集中治理设施和采取集中治理的制度,是强化环境管理的一种重要手段。污染集中控制制度是我国在环境管理的实践中总结出来的。多年的实践证明,我国的污染治理必须以改善环境质量为目的,以提高经济效益为原则,就是说,治理污染的根本目的不是去追求单个污染源的处理率和达标率,而应当谋求整个环境质量的改善,同时讲求经济效率,以尽可能小的投入获取尽可能大的效益。近年来,有不少城市进行了废水、废气、固体废物、噪声的集中控制,取得了较为显著的成效。

(8)污染限期治理制度

污染限期治理,是在污染源调查、评价的基础上,突出重点,分期分批地对污染危害严重、群众反映强烈的污染源、污染物、污染区域采取限定治理时间、治理内容及治理效果的强制性措施,是人民政府为保护人民群众利益对排污单位或个人采取的法律手段。它以污染源调查为基础,坚持强制与自觉相结合,从实际情况出发考虑实施的可能性,坚持谁污染谁治理的原则,国家只对一些投资很大的限期治理项目承担一部分费用。限期治理制度是强化环境管理的一项重要措施。

四、环境执法中存在的问题

近年来,我国的环境法制建设不断加强,环境行政执法水平有了较大提高,基本形成了具有中国特色的环境保护法律体系,大大改变了过去那种环境保护无法可依的局面。然而,由于各种条件的限制,我国环境法律、法规的贯彻还不很理想,在环境行政执法活动中存在着许多问题,为了在今后环境监督管理中正确运用行政执法权,应当对存在的问题进行分析,以便对症下药,予以改进。

(1)法制观念淡薄,影响或干扰环境行政执法

一些地方和单位领导环境保护法制观念淡薄,使现有的环境法规在现实生活中得不到认真贯彻,少数领导甚至利用职权干扰环境行政机关的具体行政执法活动。某些领导,重经济轻环保,为了本地区、本部门的利益,不惜用牺牲环境来换取眼前利益。如:在建设项目的安排上,往往只考虑发展生产的需要,而不考虑环境保护的要求。一些建设项目不执行《建设项目环境影响评价法》的规定,先选址开工,造成既成事实,结果产生新的环境污染。一些领导缺乏环境保护知识,有的甚至不把环境保护法当法,影响了环境行政机关的执法活动。有的地方出现领导非法干预的情况。 

从机构设置上看,环境保护行政主管部门是同级人民政府的一个工作部门;从执法内容上看,环境保护仅是政府法制工作的一方面内容。因此,在对与经济活动等密切相关的环境保护工作进行管理时,环境保护部门面临着处理经济利益与环境利益冲突的难题,又面临着协调管理相对人和领导者关系的问题。环境保护部门受政府的直接领导,政府领导人往往成为某些具体环境行政执法中的关键因素。领导的非法干预,有时会成为环境行政执法中不易超越的障碍,主要表现为背离环境法规定的特批项目,对具体环境行政执法工作进行干涉等。如:有的领导明知某些建设项目有环境污染,但为了增加地方财政收人,以说情软化或以命令驱使,不让环境保护行政主管部门提出不同意见,以致环境行政执法机关不能进行正常的执法活动,常常被迫延缓、削弱或撤消本该采取的行政执法措施。更有甚者,出于地方保护主义或者其他目的,有些地方的个别领导甚至纵容支持能给当地带来经济利益的污染者。经济上的地方保护主义在跨区域污染处理中已成为一个不容忽视的壁垒,已对环境执法构成严峻的威胁。

(2)立法不够完善。迄今为止,虽然初步建立起了环境法体系,但有些重要的法律法规尚未制定,这使得环境执法行为在某些方面无法可依;有些环境法规之间不够协调、配套,有些甚至互相冲突;缺乏必要的环境行政执法程序法,使环境行政执法难以做到程序化、规范化;有些环境法规定内容不明确,不具体,操作性较差。这些问题导致环境行政执法中容易出现随意执法、滥用执法权的现象。

(3)环境行政执法机构和执法队伍不够健全。虽然建立了国家、省(区、市)、地(市)和县四级环境保护机构,但这一体系还不健全。有的从事环境行政执法的人员对环境法不熟悉,缺乏必要的行政执法知识。这些问题容易导致状告无门、执法不当和执法效率低等现象。

在环境行政执法中,必须一改过去那种单纯依靠行政命令的强硬呆板的做法,应该更多地依靠法制管理手段,使环境管理工作法制化、程序化、规范化、科学化。

五、《环境保护法修正案》出台的历史背景和修法的重点。

为什么需要修法

环境资源保护是近年来人民群众反映十分强烈的社会热点问题,因环境污染和生态破坏引发的大量的群体性事件,成为影响社会秩序的不稳定因素。这些问题,恰恰是中国在过去几十年里经济发展方式不可持续,高资金投入、高资源消耗、高环境污染、低经济社会效益而必然产生的结果。因此,环境资源保护是既涉及中国发展方式转变、经济结构调整,又涉及中国人民基本生存条件提高、社会秩序稳定的重大问题,既是经济问题、更是民生问题。

但是,从我们对《环境保护法》实施情况的调查看,无论是执法方面还是司法方面,都面临着因为法律制度的不尽合理和完善,难以有效实施的巨大困难。这使得国家关于环境保护方面的重大决策难以得到很好的贯彻,公众的环境权益难以得到很好的保护,从而直接影响到经济发展方式转变和解决民生问题的成效。加之《中华人民共和国环境保护法》自1989年修订实施起已有20余年历史,为适应新形势下的环境保护需要,全国人大常委会于2011年正式启动了《环境保护法》的修订工作。

这次修改的主要内容

此次修法的重点是:处理好环境保护主要法律制度与相关法律衔接的问题。着重解决的是,《环境保护法》与污染防治各单项法的制度措施不统一、一些规定不适应社会主义市场经济体制、实践中一些行之有效的行政责任和问责制度缺乏法律依据等问题。主要集中在几个方面:包括现有法律的立法层次不够、立法理念不能适应科学发展的要求、公民环境权益保护缺失、单行法修改后造成的制度效力错位、部分制度设计不完善、导致法律执行不力等问题。具体而言,修法主要涉及环境影响评价、排污收费、限期治理、公众环境权益、环境标准、环境监测、跨行政区防治协调和人民政府环境质量责任等8项重要制度。  

此次《环境保护法》的修订,着力于解决现有问题,从立法理念、法律原则、法律制度方面加以完善,体现环境保护基本国策应有的地位,实现建设生态文明的功能。将生态环境保护纳入《环境保护法》的调整范围,并对环境保护管理体制、环境功能区划等制度方面予以完善。改变现行《环境保护法》实际上是“污染防治法”的现状。

在修订《环境保护法》时予以统一和完善以下几项制度:

一是规定排污许可、生态补偿制度,将污染责任保险纳入环境民事责任制度,建立环境诉讼领域以司法鉴定为主、专家证人为辅的证据制度。

二是统一规定限期治理制度,改变各单行法规定不一致的现状。

三是落实公众环境权益保障措施,明确政府与企业的环境信息公开义务,以及不公开环境信息的法律后果与救济措施。

四是建立完善的环境标准法律制度,明确环境标准体系的内容,规定编制与通过的法律程序,确定对违反环境质量标准和污染物排放或控制标准的法律后果及制裁。

五是建立跨行政区域环境管理协调机制,明确环境保护行政区域管理与流域管理、大气污染控制区域管理等环境区域管理之间的关系,确定跨行政区域环境管理的方式、程序和法律效力,规定法律责任

针对目前存在的环境保护法实施问题,修改和完善相关制度:

一是完善政府环境与发展综合决策制度。将环境影响评价制度的范围扩大到政府开发策略、完善政府对所辖区域环境质量负责制度,建立政府环境责任追究制度,落实环境保护问责制。

二是完善企业环境保护义务制度。按照标准明确、责任清晰、监督到位的原则,建立和完善“三同时”制度、信息公开制度、污染物排放标准与排污收费、责令改进或者限期治理义务等规定。

三是完善环境司法保障措施。着力解决支持补强环境行政、支持被害人诉讼的问题,完善环境行政处罚、行政强制执行制度,建立和完善民事救济的程序制度和证据制度,建立环境公益诉讼制度,明确公众的知情权、建议权、举报权与途径、申诉与诉讼权。

四是完善环境执法手段和措施。按照统一监管原则,赋予环保部门环境监察权以及环境信息公开的责任,完善环境监测、环境执法监察、限期治理等制度。

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