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《中华人民共和国防洪法》学习
来源: 时间:2017/3/23 浏览量:

《中华人民共和国防洪法》学习

20170320

 

一、洪水和洪水灾害

(一)洪水

1、概念:洪水一词本义为共水意为一起一同水流河流共水意为多条水流汇合在一起。洪水是由暴雨、急骤融冰化雪、风暴潮等自然因素引起的江湖水量迅速增加或水位迅猛上涨的水流现象。

2、洪水分类:

1)洪水按出现地区的不同,大体上可分为河流洪水、海岸洪水和湖泊洪水等。

2)洪水按照成因可以分为雨洪水、山洪等。

(二)洪涝灾害

1、概念:洪水给人类正常生产、生活活动带来损失和祸患,简称洪灾。洪灾是客水入境而造成的灾害。涝灾是由于本地降水过多,地面径流不能及时排除,农田积水超过作物耐淹能力,造成农业减产的灾害。涝灾除对农业造成重大灾害外,还会造成工业甚至生命财产的损失。

2、洪涝灾害的基本特征:

1)自然属性、社会属性

2)不可避免性、可管理性

3)普遍性、多样性、突发性、可测性

4)利害两重性

(三)防治洪涝灾害的措施

防洪是防御洪水危害人类的对策、措施和方法。洪涝灾害的防治工作包括两个方面:一方面减少洪涝灾害发生的可能性,另一方面尽可能使已发生的洪涝灾害的损失降到最低。

1、直接措施:堤防建设、河道整治以及水库工程建设;

2、长期持久地推行水土保持可以从根本上减少洪涝发生;

3、做好洪水、天气的科学预报与滞洪区的合理规划可以减轻涝灾害的损失;

4、建立防汛抢险的应急体系,是减轻灾害损失的最后措施。

二、防洪法立法概述

(一)立法的目的

防洪法根本目的是要减轻洪涝灾害,保全人类的生命和财产,维护社会经济的稳定发展。

1、洪涝灾害是中华民族的心腹之患。

洪涝灾害直接带来两大灾难性后果:一是直接威胁人民生命和财产的安全;二是对经济的巨大破坏。

在目前的情况下,采取各种措施,防御、减轻洪涝灾害,对于保障人民生命财产安全,维护经济的稳定发展显得尤为重要,这也就是防洪法制定与实施的根本目的。

2、近年来,我国水土流失严重,河流湖泊大量淤积、围垦,防洪能力下降,防洪形势严峻。

通过法律手段,理顺防洪活动中的各种社会关系,达到治理、预防、减轻洪涝灾害的根本目的。

(二)历史上的防洪法律法规

1、金泰和二年(1202年)颁布的《河防令》是中国最早的专门为防洪制定的法令。

2、唐代《营缮令》中有修守堤防的规定。宋代(9601279年)有每年发丁夫缮治。明、清(13681911年)、民国(19111949年)时期法令更多。

3、中华人民共和国成立后,对江河进行了大规模的治理,先后颁布了《中华人民共和国河道管理条例》、《蓄滞洪区安全与建设指导纲要》、《中华人民共和国防汛条例》、《水库大坝安全管理条例》。1997年颁布了《中华人民共和国防洪法》。

(三)制订经过

1199811日起施行的《中华人民共和国防洪法》是我国第一部专门规范防治自然灾害工作的法律。

《中华人民共和国防洪法》1997829日第八届全国人民代表大会常务委员会第二十七次会议通过;同日中华人民共和国主席令第88号公布。

2、历经近二十年,防洪法不断修改完善:

2009827日第一次修订;

2015424日第二次修订;

201672日作出修改。

3、《中华人民共和国防洪法》现在八章共六十六条。分别规定了总则、防洪规划、治理与防护、防洪区和防洪工程设施的管理、防汛抗洪、保障措施、法律责任、附则等方面的内容。

三、防洪法的法律规定

(一)防汛工作原则

1、全面规划原则

2、统筹兼顾原则

3、预防为主原则

4、综合治理原则

5、局部利益服从全局利益原则

(二)防洪规划

    1、防洪规划的定义和分类

防洪规划是为防治洪涝灾害而制定的总体部署。

防洪规划包括流域防洪规划、其他江河、河段、湖泊的防洪规划及区域防洪规划。

2、防洪规划与相关规划的关系

区域防洪规划应当服从流域防洪规划;防洪规划要服从所在流域或区域的综合规划;编制开发利用水资源的各类规划应遵循服从防洪总体安排的原则。

3、防洪规划的作用

防洪法规定了在江河、湖泊治理和修建防洪工程设施的活动中,必须以防洪规划为依据。

4、防洪规划的编制

1)编制防洪规划的原则

A、确保重点、兼顾一般的原则。

B、防汛和抗旱相结合的原则。

C、工程措施和非工程措施相结合的原则。

D、遵循洪涝规律,体现国民经济对防洪的要求的原则。

E、防洪规划与国土规划和土地利用总体规划相协调的原则。

2)防洪规划的主要内容

一是确定防护对象;

二是确定治理目标和任务,包括确定适当的防洪标准;

三是制定防洪措施和实施方案;

四是划定洪泛区、蓄滞洪区和防洪保护区的范围,规定蓄滞洪区的使用原则。

3)防洪规划的编制与审批权限

A、国家确定的重要江河、湖泊的防洪规划

由国务院水行政主管部门依据该江河、湖泊的流域综合规划,会同有关部门和有关省、自治区、直辖市人民政府编制,报国务院批准。

B、其他江河、河段、湖泊的防洪规划

一是跨省、自治区、直辖市的江河、河段、湖泊的防洪规划,由流域管理机构会同江河、河段、湖泊所在的省、自治区、直辖市人民政府水行政主管部门组织编制。二是同省内的江河、河段、湖泊的防洪规划及区域防洪规划,按照分级管理的权限编制、报同级人民政府批准,并报上一级水行政主管部门备案。

C、城市防洪规划

由城市人民政府组织水行政主管部门、建设行政主管部门和其他有关部门编制,经批准后纳入城市总体规划。

5、防洪规划的修改

防洪规划的修改、调整,必须按照规划编制程序报经原批准机关批准。

(三)防洪区和防洪工程设施的管理  

1、防洪区的管理

1)防洪区是指洪水泛滥可能淹及的地区,分为洪泛区、蓄滞洪区和防洪保护区。

2)防洪区分为洪泛区、蓄滞洪区和防洪保护区。

3)防洪区范围在防洪规划或者防御洪水方案中划定,并报请省级以上人民政府按照国务院规定的权限批准后予以公告。

4)防洪区的管理

A、防洪区内的土地实行分区管理。

我国就蓄滞洪区的土地利用作出规定:

a.在指定的分洪口门附近和洪水主流区域内,禁止设置有碍行洪的包括房屋在内的各种建筑物。

b.在农村土地利用方面,应当按照蓄滞洪的机遇、概率及其特点,调整农业生产结构,积极开展多种经营。

c.在蓄滞洪区内工业生产布局应当根据蓄滞洪区的使用机遇进行可行性研究。

d.蓄滞洪区内新建的永久性房屋,必须采取平顶结构形式。

e.对于蓄滞洪区内已有的高地、旧堤,应当尽量予以保留。

B、地方政府在防洪区安全与建设工作中的职责:

a.统一领导和组织防洪区的各项安全建设。

b.防洪宣传和教育。

c.防洪体系建设。

d.动员和组织防洪区内各单位和群众参与防汛抗洪,采取各种行之有效的防洪避洪措施。

2、防洪工程设施的管理和保护

1防洪工程设施保护范围及划定。

属于国家所有的防洪工程设施,应当按照经批准的设计,在竣工验收前由县级以上人民政府按照国家规定,划定管理和保护范围;属于集体所有的防洪工程设施,应当按照省、自治区、直辖市人民政府的规定,划定保护范围。

2)在防洪工程设施保护范围内,禁止进行爆破、打井、采石、取土等危害防洪工程设施安全的活动。

3)特别加强水库大坝安全管理。

A、明确安全管理职责,加强各级人民政府的组织领导。

B、对未达到设计洪水标准、抗震设防要求或者有严重质量缺陷的险坝,大坝主管部门应当组织采取除险加固措施,限期消除危险或者重建,有关人民政府应当优先安排所需资金。

C、对可能出现垮坝的水库,应当事先制定应急抢险和居民临时撤离方案。

4)任何单位和个人不得破坏、侵占、毁损水库大坝、堤防、水闸、护岸、抽水站、排水渠系等防洪工程和水文、通信设施以及防汛备用的器材、物料等。

对破坏、侵占、毁损水库大坝等防洪工程和水文、通信设施及有关防汛器材、物料的,依据防洪法第六十一条的规定,追究相应的法律责任。

(四)防汛抗洪责任制与防汛指挥机构  

1、防汛抗洪责任制

1)行政首长负责制

并不是仅适用于汛期,而是一种常年的工作制度。具体包括以下七项:

第一,负责组织制定本地区有关防洪的措施、办法。组织做好防汛宣传和思想动员工作,增强政府、部门和广大群众的水患意识。

第二,根据流域总体规划,动员全社会的力量,广泛筹集资金,加快本地区防洪工程的建设,不断提高抵抗洪水的能力。负责督促本地区重大清障项目的完成。

第三,负责组建本地区常设防汛办事机构,协调解决防汛抗洪经费和物资等问题,确保防汛抗洪工作顺利开展。

第四,组织有关部门制定本地区主要江河、重要防洪工程、城镇及居民区的防御洪水和台风的各项措施预案,包括运用蓄滞洪区,并督促各项措施的落实。

第五,掌握本地区汛情,及时作出部署,组织指挥当地群众参加抗洪抢险,坚决执行上级的防汛命令。在防御洪水设计标准内,确保防洪工程的安全;遇有超标准洪水,要采取一切必要措施,尽量减少洪水灾害,切实防止因洪水而造成大量人员伤亡事故。对重大情况,要及时向上级报告。

第六,洪灾发生后,组织各方面力量迅速开展救灾工作,安排好群众生活,尽快恢复生产,修复水毁防洪工程,保持社会稳定。

第七,各级行政首长对防汛抗洪工作必须切实负起责任,确保安全度汛,防止发生重大灾害损失。如因思想麻痹、工作疏忽或处置失当而造成重大灾害后果的,要追究其领导责任,对情节严重的,追究其相应的法律责任。

2)分级分部门负责制

防汛抗洪工作实行分级负责,符合防汛抗洪工作的实际需要,也是适应行政管理工作的需要。

各有关部门在本级人民政府的领导下,服从本级人民政府防汛指挥机构的统一指挥,按照统一部署,根据分工,各司其职。目前,国家防汛抗洪分部门负责制度所涉及的部门主要有:发改部门,负责协调安排防洪建设、修复水毁工程;经济综合管理部门,负责协调安排抗洪救灾资金和物资;水利部门,负责防洪工程的管理,提供雨情、水情、洪水预报,负责所辖防洪工程的运行安全,组织防洪抢险及水毁防洪工程的修复工作;公安部门,负责维护防汛抢险秩序和灾区社会治安工作,协助组织群众撤离和转移,打击犯罪活动,做好防汛抗洪的治安保卫工作;民政部门,负责灾民的生活救济工作;财政部门,负责防汛经费的及时下拨和监督使用;电力部门,负责所辖水电站的运行安全和防汛指挥机构防洪调度命令的实施,保障电力供应;交通部门,负责所辖交通设施的防洪安全,督促船舶航行服从防洪安全要求,配合水利部门做好汛期通航河道的堤岸保护,优先运送防汛抢险人员和物资、设备等。

2、防汛指挥机构

分为国家防汛指挥机构、流域防汛指挥机构和地方防汛指挥机构有三类:

1)国家防汛指挥机构及其办事机构

《防洪法》第三十九条规定:国务院设立国家防汛指挥机构,其办事机构设在国务院水行政主管部门。目前设立的国家防汛指挥机构是国家防汛抗旱总指挥部,由国务院副总理任总指挥,国务院水行政主管部门及国务院副秘书长、国务院计划行政主管部门、国务院经济贸易行政主管部门的负责人任副总指挥,成员由国务院有关部门、中国人民解放军、武警部队等部门和单位的领导担任。

国家防汛抗旱总指挥部下设办公室,作为国家防汛抗旱总指挥部的常设办事机构,负责防汛抗洪的日常工作。

2)流域防汛指挥机构及其办事机构

《防洪法》第三十九条规定:在国家确定的重要江河、湖泊可以设立由有关省、自治区、直辖市人民政府和该江河、湖泊的流域管理机构负责人等组成的防汛指挥机构,指挥所管辖范围内的防汛抗洪工作,其办事机构设在流域管理机构。

3)地方防汛指挥机构及其办事机构

按照《防洪法》的规定,有防汛抗洪任务的省、市、县三级地方人民政府,均应设置由当地人民政府主要领导负责,由同级人民政府有关部门、当地驻军、人民武装部负责人等组成的防汛指挥机构,其办事机构设在同级人民政府的水行政主管部门。

县级以上地方各级防汛指挥机构,在上级防汛指挥机构和本级人民政府的领导下,指挥本地区的防汛抗洪工作,主要职责是:执行有关法律、法规和上级命令;制定和审批所辖范围内江河、湖泊防御洪水方案和防汛工作计划;督促检查防汛准备和防洪工程的修复,会同有关部门安排防洪经费,储备和管理防汛物资;掌握本地区的水情、汛情、灾情,向上级提出报告和建议;发布洪水预报、警报,下达和执行防汛调度命令,组织防汛队伍,指挥防汛抢险及灾区人员安全转移,开展防汛工作的宣传教育和培训工作。

(五)防御洪水方案  

防御洪水方案是在现有防洪工程设施和自然地理条件下,对可能发生的各种不同类型的洪水,预先制定的防御对策和计划安排,是各级人民政府防汛指挥机构实施防洪调度决策和抢险救灾的依据。

1、防御洪水方案的制定和审批,一般遵循跨行政区域的江河由江河所在区域的共同的上一级政府制定的原则,这样便于协调局部与整体的关系。

2、《防洪法》第四十条规定:防御洪水方案经批准后,有关地方人民政府必须执行。  

(六)有关法律制度  

1、规划保留区制度

规划保留区是指有关防洪规划确定、尚未建设的河道整治计划用地、堤防用地、扩大或者开辟人工排洪道用地,经批准划定范围后作为建设相关防洪设施的保留用地。该规划保留区范围内的土地涉及其他项目用地的,有关土地管理部门和水行政主管部门核定时,应当征求有关部门的意见。

2、规划同意书制度

规划同意书制度是为了对建设防洪工程和其它水工程是否符合有关防洪规划进行监督管理而设置的一项法律制度。

3、洪水影响评价报告制度

在洪泛区、蓄滞洪区内建设非防洪建设项目,应当就洪水对建设项目可能产生的影响和建设项目对防洪可能产生的影响作出评价,编制洪水影响评价报告,提出防御措施。建设项目可行性研究报告按照国家规定的基本建设程序报请批准时,应当附具有关水行政主管部门审查批准的洪水影响评价报告。

4、蓄滞洪区的安全建设管理与补偿、救助制度

一是对蓄滞洪区的安全建设和人口控制。二是确立了建立蓄滞洪区扶持和补偿、救助制度原则。三是《防洪法》第三十二条规定了蓄滞洪区安全建设以及扶持和补偿、救助办法的制定主体与权限。

5、占用河道审批管理制度

占用河道审批管理制度是指建设跨河、穿河、穿堤、临河的桥梁、码头、渡口、管道、缆线、取水等工程设施,应当符合防洪等技术要求,其可行性研究报告按照国家规定的基本建设程序报请批准前,其中的工程建设方案应当经有关水行政主管部门根据有关防洪要求审查同意。

(七)汛期和紧急防汛期的防汛抗洪  

1、汛期和紧急防汛期的确定

汛期是指根据流域或区域洪水发生的自然规律,为了有利于做好防汛工作,由有权机构规定的起止日期。

紧急防汛期则是江河、湖泊的水情出现非常情况或者防洪工程发生重大险情时,为适应所在区域防汛抢险工作的需要,由有权机构宣布进入一种防汛紧急状态的期限。

防洪法赋予县级以上地方防汛指挥机构指挥本地区的防汛抗洪工作的职责,其职责之一就是负责规定或者宣布汛期、紧急防汛期。为了保证防汛抗洪工作的统一指挥和组织,适应洪水活动规律,在实践中,由省级人民政府防汛指挥机构规定汛期。紧急防汛期一般出现于某一地域,因此,规定由县级以上人民政府防汛指挥机构宣布为宜。

2、汛期和紧急防汛期的防汛抗洪

1)关于单位和个人防洪义务的规定

任何单位和个人都有保护防洪工程设施和依法参加防汛抗洪的义务。

2)汛期和紧急防汛期的防汛抗洪

A防汛指挥机构有关行政措施的授权:一是对河道、湖泊范围内阻碍行洪的障碍物,实行谁设障、谁清除的原则,由防汛指挥机构责令限期清除。对逾期不清除的,由防汛指挥机构组织强行清除,所需费用由设障者承担。这一规定,既明确了清除阻水建筑物的责任,也授权防汛指挥机构在清除阻水建筑物方面实施行政代执行。二是在紧急防汛期,国家防汛指挥机构或者其授权的流域、省、自治区、直辖市防汛指挥机构有权对壅水、阻水严重的桥梁、引道、码头和其他跨河工程设施作出紧急处置。

B气象、水文等有关部门及时向有关防汛指挥机构提供天气、水文等实时信息,电信部门应当优先提供防汛抗洪通信的服务;运输、电力、物资材料供应等有关部门应当优先为防汛抗洪服务。 中国人民解放军、中国人民武装警察部队和民兵应当执行国家赋予的抗洪抢险任务。

C水库、闸坝和其他水工程设施的运用,必须服从有关的防汛指挥机构的调度指挥和监督

D在紧急防汛期,防汛指挥机构根据防汛抗洪的需要,有权在其管辖范围内调用物资、设备、交通运输工具和人力,决定采取取土占地、砍伐林木和其他必要的紧急措施;必要时,公安、交通等有关部门按照防汛指挥机构的决定,依法实施陆地水面交通管制。

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